II OSK 191/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 259/12 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przydzielenia puli numerów dla bydła oraz wyrejestrowania padłej sztuki bydła 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 259/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) oddalił skargę Z.B. (dalej wnioskodawca albo skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej zwanego Dyrektorem albo organem II instancji) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) w przedmiocie przydzielenia puli numerów dla bydła oraz wyrejestrowania padłej sztuki bydła. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej zwany Kierownikiem Biura albo organem I instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.), wydaną na podstawie art. 9, 18 ust. 4, 19 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 204, poz. 1281 ze zm., dalej ustawa o systemie identyfikacji), art. 11 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2004 r., nr 10, poz. 76 ze zm., dalej ustawa o krajowym systemie ewidencji) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił Z.B. przydzielenia puli numerów dla bydła oraz wyrejestrowania sztuki bydła nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawca w dniu [...] lutego 2011 r. złożył podanie o przydzielenie puli numerów dla bydła (wydanie kolczyków) oraz wyrejestrowanie padłej sztuki bydła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej ARiMR). W podaniu tym wnioskodawca podał numer siedziby stada [...] należący do Z.B. Jak ustalono na podstawie odpisu aktu zgonu, Z.B. zmarła w dniu [...] grudnia 2004 r. Jak wynika z art. 12 ustawy o krajowym systemie ewidencji, numer producenta jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Tym samym wnioskodawca nie może przejąć numeru producenta swojej zmarłej matki i wykorzystywać go w dalszym ciągu jako własny. Wnioskodawca do dnia wydania decyzji nie złożył podania o nadanie jemu numeru producenta, co stanowi warunek niezbędny do zarejestrowania siedziby stada. Brak zarejestrowanej siedziby stada powoduje z kolei niemożność dokonywania jakichkolwiek zgłoszeń zwierzęcych. Obowiązek zarejestrowania siedziby stada wynika wprost m.in. z art. 9 i 19 ust. 1 ustawy o systemie identyfikacji. Zgłoszenie kierownikowi właściwego biura powiatowego ARiMR siedziby stada powinno nastąpić niezwłocznie po śmierci Z.B. tj. producenta, na którego wciąż są zarejestrowane zwierzęta znajdujące się obecnie w posiadaniu wnioskodawcy. Odmowa wyrejestrowania padłej sztuki bydła o numerze identyfikacyjnym [...] w sposób bezpośredni wynika z faktu, że numer gospodarstwa wpisany we wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. nie jest numerem nadanym wnioskodawcy, który nie złożył wniosku o nadanie numeru identyfikacyjnego ani wniosku o rejestrację siedziby stada, nie może zatem we własnym imieniu dokonywać zgłoszeń zwierzęcych. Odnosząc się do części wniosku, dotyczącej wydania kolczyków dla nowonarodzonej sztuki bydła, organ I instancji stwierdził, że biura powiatowe ARiMR nie wydają kolczyków posiadaczom bydła. Posiadacz zwierzęcia nabywa kolczyki bezpośrednio u dostawcy (lista dostawców dostępna jest między innymi w sali obsługi klienta tutejszego biura powiatowego), na podstawie przydzielonej puli numerów identyfikacyjnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca podnosząc, że Kierownik Biura odmówił wydania kolczyków nowonarodzonemu cielęciu, uzasadniając to faktem, że Agencja przekazuje do wypełnienia formularze do nadania gospodarstwu numeru, a gospodarstwo skarżącego ma już nadany taki numer i skarżący wypełnia formularze nieprawidłowo. Zdaniem wnioskodawcy, organ nie wykazał, aby dokumenty przez niego wypełnianie na nazwisko Z.B., a znajdujące się w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. II SAB/Kr 61/11 były wypełnione niezgodnie z prawem, ani też nie złożył zawiadomienia o podrobieniu dokumentów. Zdaniem skarżącego, żądanie innego sposobu wypełnienia formularzy nie jest dopuszczalne, co legło u podstaw stwierdzenia bezczynności organu przez sąd administracyjny. Organ II instancji decyzją wydaną dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji całkowicie podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, że numer siedziby stada, wskazany w podaniu wnioskodawcy należał do zmarłej w 2004 r. Z.B. (matki wnioskodawcy). Wniosek odnośnie rejestracji cielaka i wyrejestrowania padłej sztuki bydła w niniejszej sprawie został złożony przez osobę nie będącą ani zarejestrowanym producentem rolnym, ani nie posiadającą zarejestrowanej na siebie siedziby stada i bez zachowania formy przewidzianej dla wniosków tego rodzaju. Organ II instancji podzielił również ocenę prawną tak ustalonego stanu faktycznego stwierdzając, że w tych okolicznościach nie było możliwości pozytywnego załatwienia wniosku strony. Zgodnie z zapisami ustawy o krajowym systemie ewidencji numer producenta nadawany jest konkretnej osobie (podmiotowi) przez właściwe jednostki ARiMR tylko w drodze administracyjnej (zaświadczenie). Wnioskodawca nie mógł i nie może przejąć numeru producenta swojej zmarłej matki i wykorzystywać go w dalszym ciągu jako własny. Ponieważ na mocy art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie identyfikacji, numer siedziby stada nie może istnieć bez prawidłowo nadanego numeru producenta rolnego, strona nie może skutecznie korzystać z numeru siedziby stada opartego o taki nieprawidłowy numer producenta rolnego. W niniejszej sprawie oznacza to, że strona nie może wykorzystywać numeru siedziby stada przypisanej Z.B. m.in. w sprawach związanych z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ). Brak wystąpienia o zarejestrowanie własnej siedziby stada (wynikający z braku wystąpienia o nadanie własnego numeru producenta rolnego) uniemożliwia prawidłowe wykonywanie we własnym imieniu obowiązków posiadacza zwierząt gospodarskich wynikających z ustawy o systemie identyfikacji. Wniosek strony o wydanie kolczyków dla nowonarodzonej sztuki bydła nie mógł zostać zrealizowany. Zakup kolczyków identyfikujących w tym wypadku bydło jest wykonywany samodzielnie przez stronę i możliwy tylko bezpośrednio u zatwierdzonych dostawców takiego asortymentu. Wynika to bezpośrednio z art. 21 i 26 ustawy o systemie identyfikacji. Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 2 tej ustawy kierownik biura powiatowego ARiMR przydziela jedynie pulę numerów, którymi będą znakowane np. nowonarodzone sztuki bydła na wniosek złożony na formularzu udostępnionym przez ARiMR. W niniejszej sprawie odmowa przydzielenia puli numerów wynikała bezpośrednio z braku posiadania przez stronę prawidłowo nadanego numeru własnej siedziby stada, wykorzystaniu we wniosku numeru siedziby stada przypisanego innej osobie i braku złożenia w/w wniosku na formularzu udostępnionym przez ARiMR. Wnioskodawca nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i pismem z [...] stycznia 2012 r. wniósł skargę do WSA zarzucając w niej rażące naruszenie przepisów postępowania przez zaniechanie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji i na tej podstawie zażądał uchylenia rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Z.B. podniósł, że naruszony został art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja dotyczy czego innego, niż odwołanie. Jego zdaniem organ odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego, powołania podstawy prawnej odnośnie odwołania i rozstrzygnięcia, tyczącego się treści odwołania. Skarżący zarzucił także, iż to urzędnicy Agencji podrabiają numery gospodarstw na formularzach. W odpowiedzi na skargę z [...] lutego 2012 r., nr [...], Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi II instancji art. 10 §1 kpa polegające na możliwości zapoznania się z materiałami postępowania, a w szczególności pozbawieniu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, art. 8 kpa polegające na zaniechaniu wypełnienia obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z prawem, poprzez nie uczynienie zadość obowiązkom wynikającym z art. 10 §1 kpa, art. 9 kpa polegające na obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, art. 10 §3 kpa polegające na braku udokumentowania oraz uzasadnienia przyczyn odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 10 §1 kpa. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na decyzję z [...] stycznia 2012 r. oraz o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu zapadłego wyroku WSA podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji. Dopiero zarejestrowanie producenta rolnego przez nadanie temu producentowi unikalnego numeru, a następnie zarejestrowanie siedziby stada umożliwia wykonywanie obowiązków posiadacza zwierząt gospodarskich, między innymi zarejestrowanie nowonarodzonego cielaka oraz wyrejestrowanie padłej sztuki bydła. Skoro skarżący nie wypełnił wspomnianych obowiązków, to nie może ani wyrejestrować, ani zarejestrować sztuk bydła należących do stada. W szczególności nie może skutecznie posługiwać się numerem producenta, jaki został nadany jego matce (nieżyjącej od 8 lat). Skarżący zarzuca, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie dokonały celowościowej wykładni przepisów, jednakże zarzut ten nie może odnieść skutku. Przepisy ustaw o systemie identyfikacji są jednoznaczne i wyraźnie ustalają warunki - obowiązki, jakie muszą być spełnione przez producentów rolnych, aby mogli oni korzystać z uprawnień związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej (np. dopłaty do rolnictwa). Niewypełnienie tych obowiązków, które mają w dużej części charakter rejestracyjny, skutkuje niemożliwością objęcia danego producenta systemem uprawnień. Dodatkowo, na co również zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, nawet gdyby skarżący wypełnił wskazane wcześniej warunki, to i tak kolczyki dla nowonarodzonego cielaka wydaje inny podmiot. Posiadacz zwierzęcia nabywa kolczyki bezpośrednio u dostawcy, na podstawie przydzielonej puli numerów identyfikacyjnych. Biura powiatowe ARiMR nie wydają kolczyków posiadaczom bydła. Zarówno organy rozstrzygające niniejszą sprawę, jak i skarżący powołują się na wyrok WSA z dnia 30 września 2011 r., sygn. II SAB/Kr 61/11, którym uwzględniając skargę wnioskodawcy na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. zobowiązano Kierownika do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. lub podjęcia w tym terminie innej czynności kończącej postępowanie. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organy obu instancji zastosowały się do wskazań WSA. Zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku przyjęto, że dopiero gdy spadkobierca uzyska swój własny numer identyfikacyjny i zarejestruje stado, które odziedziczył, będzie mógł zgłaszać do rejestru IRZ zdarzenia podlegające rejestracji. Ponieważ do dnia wydania zaskarżonej decyzji taka rejestracja nie nastąpiła, prawidłowo wydano decyzję odmawiającą uwzględnienia podania wnioskodawcy. W skardze kasacyjnej z [...] grudnia 2012 r. wnioskodawca zaskarżył w całości wyrok sądu I instancji z 11 października 2012 r. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 138 §2 w zw. z art. 64 §2 kpa przez zaniechanie uchylenia decyzji z 1 grudnia 2011 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku z 1 lutego 2011 r., złożonego przez skarżącego, b) art. 10 §1, 3 kpa przez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z materiałami postępowania, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak również przez zaniechanie udokumentowania oraz uzasadnienia przyczyn odstąpienia od obowiązku zapoznania skarżącego z materiałami postępowania, c) art. 8, 9 kpa przez zaniechanie wypełnienia obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z prawem, nie uczynienie zadość obowiązkom wynikającym z art. 10 §1 kpa jak również przez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, 2) naruszenie art. 134 §1 w zw. z art. 141 §4 ppsa przez niewłaściwe rozpoznanie wniesionej skargi polegające na zaniechaniu rozpoznania wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę z rażącym naruszeniem postępowania, 3) naruszenie art. 3 §1 ppsa w zw. z art. 10 §1, 3, art. 8, 9 kpa przez niedostrzeżenie przez sąd, że w toku sprawy organ administracji publicznej nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również wbrew obowiązkowi nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a zatem niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działania organu administracji publicznej przez WSA. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej zauważono, że organ I instancji nie dopełnił w niniejszej sprawie wszystkich spoczywających na nim obowiązków, jak również uniemożliwił stronie skorzystanie z jej uprawnień. Przejawiało się to m.in. w zaniechaniu wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych czy też braku poinformowania o zebraniu materiału dowodowego oraz umożliwieniu skarżącemu zapoznanie się z nim. W sprawie ze skargi wnioskodawcy sąd I instancji uwzględnił jedynie zarzuty podniesione przez skarżącego nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do zarzutów podniesionych w pismach procesowych pełnomocnika skarżącego, a stanowiących uzupełnienie skargi. Efektem tego zaniechania sądu I instancji było niestaranne oraz niepełne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę z [...] stycznia 2013 r., Dyrektor wniósł o jej oddalenie uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ppsa i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które okazały się nieuzasadnione. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 64 §2 kpa. Organ I instancji pismem z [...] lutego 2011 r., nr [...], poinformował wnioskodawcę o konieczności zgłoszenia zwierząt do rejestru oraz zdarzeń ich dotyczących w formie wydruków systemowych dostępnych w biurach powiatowych oraz na stronie ARiMR. W załączeniu tego pisma organ administracji przekazał wnioskodawcy druk niezbędnych podań wskazując jednocześnie, że po uzyskaniu numeru producenta i zarejestrowaniu siedziby stada możliwym będzie zgłoszenie wymienionych przez wnioskodawcę w piśmie z [...] lutego 2011 r. zdarzeń. Innymi słowy, organ I instancji wskazał wnioskodawcy braki jakimi dotknięte było wniesione przez Niego podanie oraz sposób ich usunięcia. Formułując zarzut naruszenia art. 10 §1 kpa skarżący kasacyjnie nie wskazał jednocześnie na czym dokładnie polegało pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Mówiąc inaczej, w skardze kasacyjnej nie zostały podane konkretne okoliczności, niepodniesione przez wnioskodawcę, które mogłyby zaważyć na treści zapadłych w sprawie decyzji, a których nie dostrzegł sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na uwadze, że skarżący w toku prowadzonego postępowania brał aktywny udział kierując do organów obu instancji szereg podań, w tym wnosząc odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2011 r., a następnie skargę od decyzji z [...] stycznia 2012 r. Chociaż zatem w aktach sprawy nie zostało udokumentowane powiadomienie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jednak w rzeczywistości skarżący skorzystał z tego uprawnienia przyjmując aktywną postawę w każdym jego stadium. Uchybienie to nie miało wobec tego istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. Tak samo zarzut naruszenia art. 134 §1 w zw. z art. 141 §4 ppsa nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie sąd I instancji nie odniósł się wprost do pisma pełnomocnika skarżącego z [...] lipca 2012 r., stwierdzając jedynie ogólnikowo, że nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, tym niemniej podniesione w tym piśmie zarzuty nie były uzasadnione. Samo bowiem skupienie się na wykazaniu naruszenia norm procesowych bez przedstawienia jego związku z przebiegiem danego konkretnego postępowania jest niewystarczające dla uznania sformułowanego zarzutu za uzasadniony. Orzekając w niniejszej sprawie sąd I instancji wywiązał się z obowiązku dokonania kontroli zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2012 r. Biorąc pod uwagę wymienione w podstawach kasacyjnych art. 8, 9 i 10 §1 kpa, sąd I instancji oddalając skargę trafnie uznał, że nie miały one takiego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, ustanowionemu dla Niego na zasadzie prawa pomocy, jako że przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.