IV SA/Wa 280/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2011 r. [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011r., nr [...], którą Minister nie wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych w obrębie geodezyjnym B. gmina Z., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło następującym stanie faktycznym: Burmistrz Z., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych, wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011r., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych w obrębie geodezyjnym B. gmina Z., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, obiektów handlowych i usług oraz pod komunikację. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 14 września 2011r., zaopiniował pozytywnie ww. wniosek i wskazał, że użytki rolne przewidziane do zmiany przeznaczenia znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zainwestowanych wzdłuż istniejących ciągów komunikacyjnych w tym drogi krajowej nr [...]. Wniosek Burmistrza Z. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych pozytywnie zaopiniował również Zarząd [...] Izby Rolniczej [...]. Rozpatrując wniosek Burmistrza Z., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2011r., nr [...] nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych w obrębie geodezyjnym B. gmina Z. Minister wskazał, iż wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren stanowi duży i zwarty obszar szczególnie urodzajnych użytków rolnych, który położony jest w otwartej przestrzeni rolniczej. Pismem z dnia 9 listopada 2011r. Burmistrz Z. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentując swoje wystąpienie, Burmistrz Z. odniósł się do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zwrócił też uwagę na argumenty przemawiające za zasadnością zmiany przeznaczenia wspominanych gruntów rolnych. Zmiana taka może bowiem doprowadzić do rozwoju gospodarczego gminy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011r., nr [...], którą nie wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas (I i III, położonych w obrębie geodezyjnym B. gmina Z.., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny wskazał, że jego zadaniem w przedmiotowym postępowaniu jest ochrona gruntów rolnych nie zaś badanie korzyści ekonomicznych jakie może przynieść zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wskazał, że teren określony we wniosku stanowi grunty rolne wysokich klas bonitacyjnych i winien on być szczególnie chroniony. Zdaniem Ministra powołana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Taka konstrukcja oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Zatem należy stwierdzić, że organy właściwe z zakresu ochrony gruntów rolnych przede wszystkim mają obowiązek ochrony gruntów rolnych. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Minister wskazał również, że Gmina Z. otrzymała w ostatnich latach zgodę na zmianę przeznaczenia ponad 15 ha gruntów rolnych z obrębu B. z czego zainwestowano 8,5 ha. Dodatkowo gmina w ostatnich latach uzyskała zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze ponad 63 ha gruntów rolnych dla innych miejscowości niż B. z czego zainwestowano zaledwie 7,85 ha. Ponadto Minister wskazał, iż gleba jest wytworem złożonego procesu, zwanego procesem glebotwórczym. Proces ten jest niezwykle powolny, bowiem przebiega z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie. Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych podlegają szczególnej, ustawowej ochronie. W tej sytuacji Minister uznał, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych w obrębie geodezyjnym B. gmina Z. byłoby niezasadne. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Z. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nazbyt dowolną interpretację przepisów ustawy - skłaniającą się w kierunku generalnego braku zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz odmówienie znaczenia przesłankom przemawiających za wydaniem decyzji pozytywnej dla strony. Wskazano także na naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w analizie stanu faktycznego istotnych aspektów sprawy i nienależyte uzasadnienie decyzji. Podniesiono też naruszenie art. 7 k.p.a., przez brak wyważenia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Wobec wskazanych zrzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które nakładają na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowana została w art. 10 k.p.a. i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 k.p.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu którą Minister nie wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 20,57 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych w obrębie geodezyjnym B. gmina Z. Jak wynika z akt administracyjnych w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele działek, położonych na terenie którego dotyczył wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego wiązanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreśla się, iż źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 173 czy z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553). W świetle powyższego zatem stwierdzić należy, iż właściciele i użytkownicy wieczyści działek których postępowanie niniejsze dotyczy powinni być stronami tego postępowania. Powinni być zawiadamiani na piśmie o podejmowanych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Od skutecznego zawiadomienia (doręczenia pisma) zależy między innymi bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania, uzupełnienia wniosku czy też złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji. Jednakże warunkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów którym prawa strony przysługują. W ocenie Sądu organy prowadzące w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne uchybiły temu obowiązkowi. Z akt sprawy (Załącznik tabelaryczny nr 3) wynika, że przedmiotowe grunty stanowią Grunty Zasobu Własności Rolne] Skarbu Państwa oraz własność indywidualną (0,145 ha). W toku postępowania przed organem naczelnym nie powiadomiono właścicieli gruntów o jego przebiegu ani też nie dano im możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 145 § 1 ust. 1 pkt b p.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2000 r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.; 582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił jednoznacznie czy istnieją podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów rolnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz; 1266 z późn. zm.) zgodnie z którymi - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie budzi wątpliwości, iż decyzja dotycząca wyrażenia przez właściwy organ zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają jednak pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a niej wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.pja.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. A zatem organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma również obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązują je art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ stosownie do treści art. 7 k.p.a. dokonał wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu stron. Organ wskazał, że Gmina Z. uzyskała w ostatnich latach zgodę na zmianę przeznaczenie kilkudziesięciu hektarów gruntów rolnych i nie zainwestowała w całości tego terenu. Minister nie wskazał jednak jakie tereny nie zostały zainwestowane i nie rozważył jakie okoliczności wiązały się z tym faktem. Okoliczności tych jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Minister w nie rozważał. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - orzekł w zakresie kosztów postępowania sądowego.