II SA/Gd 111/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 4 listopada 2011 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. D. wniósł skargę na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2011 r., Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 4 listopada 2011 r., Nr [...], o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek T. D. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku na cele turystyczne na działce nr [...] położonej w miejscowości S., gm. C.. Do wydania powyższych postanowień doszło w następujących okolicznościach sprawy: T. D. złożył do Wójta Gminy C. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku dla celów rekreacyjnych w miejscowości S., gmina C.. W toku postępowania, pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. organ zwrócił się do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa P. w G., Starosty C. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał pozytywne opinie wydane postanowieniami Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa P. Nr [...] z dnia 1 sierpnia 2011 r. i Starosty C. Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2011 r. Doręczenie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w G. pisma dotyczącego uzgodnienia nastąpiło w dniu 27 lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. wezwaniem z dnia 16 sierpnia 2011 r., zwrócił się do Wójta Gminy C. o usunięcie braków formalnych wniosku przez udzielenie informacji dotyczącej powierzchni zabudowy przeznaczonej do przekształcenia w toku realizacji planowanego przedsięwzięcia. W projekcie decyzji wskazano bowiem jedynie maksymalną powierzchnię zabudowy, która to wielkość nie jest wystarczająca do wydania opinii w sprawie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. uzależnił wydanie opinii w sprawie uzgodnienia od uzyskania powyższej informacji. Pismem z dnia 8 września 2011 r. T. D. poinformował, że całkowita powierzchnia zabudowy działki, w tym powierzchnia budynków, wynosi 300 m2. Uzyskane od inwestora dane organ przesłał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w G. pismem z dnia 12 września 2011 r., doręczonym organowi w dniu 19 września 2011 r. Postanowieniem z dnia 5 października 2011 r. Nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. zawiesił postępowanie uzgodnieniowe do czasu zakończenia postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji, prowadzonego w trybie art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.). W uzasadnieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja położona jest w granicach Z. Parku Krajobrazowego oraz w obszarze Natura 2000 "A" [...]. Z uwagi na ewentualny wpływ inwestycji na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, organ zwrócił się do Wójta Gminy C. o zobowiązanie inwestora do przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów wymienionych w art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tym samym wskazano na konieczność rozważenia wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 oraz ewentualnego obowiązku przeprowadzenia procedury oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zgodnie z powołanym art. 96 ustawy. W konsekwencji, zaistniały okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania uzgodnieniowego do czasu przeprowadzenia wskazanej wyżej procedury administracyjnej. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2011 r., Nr [...], Wójt Gminy C., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie uznając, że wobec zawieszenia postępowania uzgodnieniowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. wystąpiła przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania złożył T. D., który zarzucił, że brak jest przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania, przedłuża to istniejącą już przewlekłość postępowania i nie prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wyjaśniając, że brak uzgodnienia planowanej inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. uniemożliwia wójtowi gminy ocenę inwestycji z punktu widzenia zgodności z wymogami ochrony środowiska. W takiej sytuacji, organ miał obowiązek zawiesić postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięcia kwestii uwarunkowań środowiskowych. Skargę na powyższe postanowienie złożył T. D. zarzucając naruszenie art. 60 i art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewydajnie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pomimo tego, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska odpowiedziała na wezwanie Wójta do uzgodnienia inwestycji pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. (wpływ do organu w dniu 22 sierpnia 2011 r.), czyli po upływie ustawowego terminu 21 dni. Skarżący powołując się na przepis art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że wobec przekroczenia przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska ustawowego terminu 21 dni na ustosunkowanie się do planowanej inwestycji Wójt Gminy zobowiązany był do dalszego prowadzenia postępowania celem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącego ponowny wniosek Wójta o uzgodnienie inwestycji z dnia 12 września 2011 r. był niezgodny z prawem, nie ponawia się bowiem uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 4, 5a, 5b i 5c (art. 60 ust. 1 a i art. 64 ust. 1). Art. 53 ustawy w ust. 4 pkt 8 wprowadza wymóg uzgodnienia decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przepis art. 53 ust. 5c ustawy wprowadza odmienny termin w przypadku uzgodnienia dokonywanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, stanowiąc, iż niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wskazać należy, iż dokonanie uzgodnienia nie stanowiło w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.194 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wydanie postanowienia uzgadniającego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało zdefiniowane przez ustawę. Pojęcie to obejmuje sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, natomiast ocena tego zagadnienia wstępnego, w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. (vide: B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne 1965 r., nr 38, seria I, str. 91 i 92, przywołany w B.Adamiak, J. Bokowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 390). W orzecznictwie przyjmuje się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze, a jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd (prawomocnego przesądzenia). Uzgodnienie warunków realizacji inwestycji winno nastąpić w formie postanowienia przewidzianego w art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. na zasadzie współdziałania organów. Istota współdziałania organów - regulowana powołanym przepisem - polega zaś na tym, że jeden z co najmniej dwóch podmiotów (organów) nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego, który nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy, swoim stanowiskiem może wpływać na to rozstrzygnięcie. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego (przed innym organem) i uczestniczy w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości. W przypadku postępowania dotyczącego wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, będzie to uzgodnienie realizacji planowanego przedsięwzięcia - a więc w istocie - wyrażenie zgody na treść proponowanego rozstrzygnięcia. Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie w ramach sprawy, która już zawisła przed innym organem, ocenia on dopuszczalność konkretnego rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego daną kwestię. Organ ten uczestnicy więc w konkretnym postępowaniu administracyjnym biorąc udział w procesie decyzyjnym przez wyrażenie swojego stanowiska (opinii, uzgodnienia lub innego) w formie aktu administracyjnego, które stanowi jedynie jedną z czynności procesowych postępowania głównego. Postępowanie przed organem współdziałającym, nie jest podobne do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez właściwy organ, albowiem ani przedmiot tego postępowania ani też rozstrzygnięcie w nim podejmowane nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postępowanie przed organem współdziałającym, jest pomocniczym stadium postępowania w sprawie głównej załatwianej przez wydanie decyzji. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 436). Organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. nie wszczyna postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. lecz przedstawia stanowisko, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia przekazania mu żądania organu załatwiającego sprawę (w przypadku regionalnego dyrektora ochrony środowiska – przepis szczególny ustala inny termin dla przedstawienia stanowiska - 21 dni). O wystąpieniu do organu współdziałającego stronę zawiadamia organ załatwiający daną sprawę (art. 106 § 2 i § 3 k.p.a.). Organ współdziałający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w razie potrzeby, a zajęcie przez niego stanowiska następuje w formie postanowienia (art. 106 § 4 i § 5 k.p.a.). Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 września 2007 r. w sprawie sygn. II S.A./Wr 154/07, organ współdziałający oraz organ załatwiający sprawę działają w ramach jednego i tego samego postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w przypadku konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż owo rozstrzygnięcie następuje w odrębnym postępowaniu, które funkcjonuje niezależnie od postępowania, w którym zaistniała konieczność jego wyjaśnienia i nie jest uzależnione od bytu prawnego tego postępowania. Sytuacja, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ – również przez uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia - nie może być kwalifikowana jako konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Za takim poglądem przemawia przede wszystkim to, że stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Przedmiot tego postępowania jak też podejmowane w nim rozstrzygnięcia nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej, co jest charakterystyczną cechą zagadnienia wstępnego. (wyrok dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl) Zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie nie zachodziło zagadnie wstępne związane z koniecznością uzyskania uzgodnienia decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek oczekiwać na dokonanie uzgodnienia lub upływ terminu na jego dokonanie. Regionalny dyrektor ochrony środowiska otrzymał projekt decyzji do uzgodnienia w dniu 27 lipca 2011 r., termin 21 dni na dokonanie uzgodnienia upływał w dniu 17 sierpnia 2011 r. Pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. organ wezwał do usunięcia braków formalnych projektu decyzji. 19 września 2011 r. regionalny dyrektor ochrony środowiska otrzymał pismo zawierające żądaną informację, a postanowieniem z dnia 5 października 2011 r. organ ten zawiesił postępowanie uzgodnieniowe. Liczony od dnia 19 września 2011 r. termin do uzgodnienia decyzji upłynął w dniu 10 października 2011 r. Ocena, czy wobec braku stanowiska regionalnego dyrektora ochrony środowiska w tym okresie doszło do milczącego uzgodnienia decyzji wskutek upływu terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5c ustawy przekracza ramy niniejszego postępowania. W niniejszej sprawie ze skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania Sąd miał obowiązek rozpatrzyć prawidłowość zastosowania normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro dokonanie uzgodnienia nie stanowi zagadnienia wstępnego, organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania. Wydane postanowienie jest zatem błędne. Natomiast kwestia, czy doszło do uzgodnienia decyzji, winna być przez organ rozstrzygnięta samodzielnie, a następnie będzie podlegać ocenie w przypadku wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie wydania warunków zabudowy. Może być ona także oceniana w sprawie skargi na bezczynność organu. Niemniej, w ocenie Sądu, w sposób nie wiążący organu rozstrzygającego sprawę co do istoty o wydanie warunków zabudowy, wskazać należy, iż czynność polegająca na wystosowaniu w dniu 16 sierpnia 2011 r. pisma wzywającego do uzupełnienia informacji dotyczących złożonego wniosku przerwała termin 21- dniowy na dokonanie uzgodnienia, bowiem organ uzgadniający winien dysponować pełnymi informacjami umożliwiającymi mu zajęcie stanowiska. Natomiast w terminie 21- dniowym upływającym w dniu 10 października 2011 r., organ uzgadniający wbrew treści art. 53 ust. 5c ustawy nie wyraził swojego stanowiska w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, jako naruszające normę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.