II SA/Gd 105/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. C. i Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz decyzją z dnia 4 października 2011r. ustalił dla skarżących Z. C. i Z. C. opłatę w wysokości 7.260zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. obręb [...], stanowiącej działki nr [...] o powierzchni 3.257m², powstałe w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 3.244m², zatwierdzonego decyzją Burmistrza w dnia 31 lipca 2009r. oraz orzekł, że opłatę należy wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja został wydana na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 24 października 2007r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dniem 19 sierpnia 2009r. stała się ostateczna decyzja Burmistrza z dnia 31 lipca 2009r. zatwierdzająca podział nieruchomości nr [...] o pow. 3244m² na pięć działek oznaczonych w decyzji o pow. 3257m². W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 24.000zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona ostatecznie w operacie szacunkowym z dnia 30 czerwca 2011r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. Wskazano, że skarżący wnosili uwagi do operatu, z których część została uwzględniona poprzez sporządzenie drugiego operatu. Nadto rzeczoznawca udzielił wyjaśnień na zastrzeżenia skarżących, ostatnie z nich zostały zawarte w piśmie z dnia 22 września 2011r. - rzeczoznawca po zapoznaniu się z jego treścią ustalił, że podniesione w nim kwestie zostały już wyjaśnione. Organ wskazał, że po dokonaniu oceny operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2011r. uznał, że spełnia on wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 2017, poz. 2109 ze zm.) oraz opiera się na prawdziwych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Powołując się na podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, burmistrz może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty Stawka opłaty adiacenckiej na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna zgodnie z ww. uchwałą. Rady Miejskiej nr [...] wynosi 30% wzrostu wartości. Wobec powyższego opłata adiacencka wynosi 7.260zł, tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z. C. i Z. C. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w sprawie ustalenia wysokości opłaty zostały sporządzone trzy wyceny z 23 kwietnia 2010r, 4 kwietnia 2011r i z dnia 30 czerwca 2011r., w których ceny m² działki przed podziałem wzrastały od 38,10m²kw do 113,29 m² w wycenie z dnia 30 czerwca 2011r. Odnosząc się do sporządzonej wyceny wskazano, że wartości rynkowe mogą być stosowane wówczas, gdy istnieje rynek, na którym w sposób względnie ciągły pojawiają się transakcje dotyczące sprzedaży podobnych obiektów. Następnie, jeżeli rynek taki istnieje to ważnym jest dobór transakcji obejmujących sprzedaż podobnych obiektów. Podniesiono, że przy wycenie warunek ten nie został spełniony, gdyż przyjęto do wyceny transakcje dotyczące działek znacznie różniących się cenowo. Skarżący podnieśli, że wartość ich działki przed podziałem była większa niż ustalona przez rzeczoznawcę i faktycznie wynosiła kwotę 368.041zł (3257m²x113zł/m²). Odnosząc się do ustalonej wartości działki po podziale skarżący podnieśli, że wartość ta została zawyżona o wartość drogi powstałej po podziale to jest o 16.500 zł. Wydzielona droga nie stanowi oddzielnej działki, która może być przedmiotem sprzedaży. Powierzchnia tej działki oznaczonej jako [...] wynosząca 361m² została przypisana bez dodatkowych kosztów jako służebność po 1/3 powierzchni do działek [...] oraz działki B. i T. M. Podniesiono, że wartość nieruchomości po pomniejszeniu o wartość działki nr [...] stanowiącej drogę wynosi 319.600zł (2336100zł-16500zł), przy czym w ocenie skarżących jest to również wartość zawyżona. Wskazano, że w trzeciej wycenie rzeczoznawca wprowadził dodatkowy element wyceny poprzez wprowadzenie wskaźnika ograniczenia w zabudowie. Zmiana zasad sporządzania operatu oraz niezastosowania cen z okresu dokonania podziału spowodowało znaczny wzrost cen nieruchomości i zawyżenie opłaty, a operaty posiadają dużą granicę błędu na co wskazują wartości działek ustalone w tych operatach: w I operacie 230900zł, w II operacie 326.500zł i w III operacie 336.100zł. Decyzją z dnia 9 listopada 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie art. 138 § 2 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył podstawy prawne uprawniające organ administracji do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości oraz ustalił, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające ustalenie tej opłaty. Wskazano, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału winien wynikać z ustaleń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten stanowi dowód w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podlegający ocenie organu administracji pod względem formalnym. Kolegium przytoczyło zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji twierdzenie o dokonaniu oceny operatu szacunkowego pod względem jego formalnej prawidłowości i zgodności z przepisami. Organ II instancji zarzucił natomiast, że niezrozumiałym jest obliczenie opłaty w wyniku porównania wartości dwóch różnych powierzchni nieruchomości (3.244m² i 3257m²). Nie jest możliwym by w wyniku podziału jakiejś całości, suma powstała w wyniku tej czynności mogła być inna niż podzielona całość. Wskazano również, że żaden przepis nie przewiduje możliwości regulacji granic ani zmiany powierzchni nieruchomości w wyniku jej podziału. Wysokość opłaty adiacenckiej stanowi określony prawem procent różnicy między wartością nieruchomości przed i po podziale. Aby takie działanie matematyczne było prawidłowe powierzchnia nieruchomości przed i po podziale musi być taka sama. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że Kolegium dokonało oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i nie znalazło podstaw do zakwestionowania jego prawidłowości pod tym względem. Zauważone przez skarżących różnice wynikają z uwzględnienia uwag przez nich zgłaszanych w toku postępowania. Ponadto nie ma znaczenia dla określenia wartości nieruchomości, że działka wydzielona pod drogę nie może stanowić przedmiotu odrębnego obrotu. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji ze względu na różnice w powierzchni przed i po podziale jest wadliwa w stopniu uniemożliwiającym utrzymanie jej w mocy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli Z. C. i Z. C. wnosząc o odstąpienie od naliczania opłaty adiacenckiej Skarżący podnieśli, że w sprawie zostały sporządzone trzy operaty szacunkowe, w których ceny metra kwadratowego przed podziałem ustalono od kwoty 38,10zł do 113,29zł/m². Podniesiono, że w trzecim operacie do wyceny przyjęto działki z datą transakcji z okresu podziału nieruchomości, w której wartość 1m² wyniosła 113,29zł/m², a która to została pominięta we wcześniejszej wycenie. Nadto w operacie rzeczoznawca dla porównania wartości przyjął działkę nr [...] o pow. 650m² za cenę 70.000zł (cena 1m² wyniosła 107,70zł) co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Wycena tej działki według wyliczenia skarżących, została zawyżona o 16,82 zł/m². Podniesiono również, że działka o pow. 361m² stanowi drogę, której wartości nie można wliczyć w ogólną wartość, gdyż stanowi ona część składową wydzielonych działek. W odpowiedzi na powyższą skargę samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 14 marca 2012r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 §1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję , w której: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3/ umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 kpa będącym podstawą prawna zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 §1 kpa, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę te doprecyzowuje art. 77 § 1 kpa nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana naruszeniem powołanych wyżej art. 7, art.77 kpa i art. 107 § 3 kpa. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez organ I instancji był ustalenie opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości. Z decyzją ustalającą wysokość tej opłaty nie zgodzili się odwołujący Z. C. i Z. C., wnosząc odwołanie od decyzji Burmistrza do organu II instancji. Organ odwoławczy w takiej sytuacji, tj. po wniesieniu odwołania zobligowany był rozpoznać sprawę ponownie i tylko w określonych w cyt. przepisie art. 138 § 2 kpa sytuacjach mógł przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne, badając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek rozpoznać ją ponownie merytorycznie. Oznacza to, że organ II instancji miał obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu było również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ odwoławczy wydał natomiast opisaną decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa wskazując, że decyzja organu I jest wadliwa z uwagi na różnice w powierzchni nieruchomości przed i po podziale, w uzasadnieniu wskazano, że rzeczoznawca obliczył opłatę adiacencką w wyniku porównania dwóch różnych powierzchni (3244m²kw i 3257m²kw), w sytuacji gdy nie jest możliwym by w wyniku podziału całości powstała suma była inna niż podzielona całość. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wraz z decyzją z dnia 31 lipca 2009r. o podziale nieruchomości nr [...], której integralną częścią jest załączony do niej projekt podziału. Podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest wydanie ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Skoro w rozpoznawanej sprawie taka decyzja istnieje, to rozpoznając sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej brak jest podstaw faktycznych i prawnych do kwestionowania jej postanowień i wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Wiąże ona zatem zarówno strony, jak i organy administracji. Nadto z treści operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2011r. wynika, że rzeczoznawca określił wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed podziałem o powierzchni (wg wykazu zmian gruntowych) 3257m², a nie 3244m². Ewentualne wątpliwości organu II instancji winny być wyjaśnione w trybie art. 136 kpa. W świetle powyższego wskazać należy, że przytoczona przez organ II instancji okoliczność, bez jej dodatkowego wyjaśnienia, nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ II instancji nie wskazał innych przyczyn wydania decyzji kasacyjnej, nie wymieniając innych kwestii wymagających wyjaśnienia. Wskazano, że organ I instancji dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego formalnej prawidłowości i zgodności z przepisami. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy i nie odniósł się do zarzutu skarżących, którzy podnosili, że wartość ich nieruchomości nie wzrosła w wyniku podziału. Na marginesie wskazać należy, że operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie i podlega on ocenie dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił konieczności podjęcia decyzji kasacyjnej. Podkreślić w szczególności należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie pozwala na ustalenie jaki stan faktyczny organ przyjął za ustalony. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów cyt. wyżej art. 107 § 3 kpa, czyniąc niemożliwym odniesienie się do argumentacji skarżących. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag oraz zasad postępowania, w oparciu o całość materiału dowodowego.