IV SA/Wa 309/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] , odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych wraz z zapleczem biurowym, socjalnym, technicznym i magazynowym na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w K. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż podstawą odmowy wydania w niniejszej sprawie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy był brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Podkreślono, iż zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu do wydania pozytywnej decyzji niezbędne jest ustalenie, że nieruchomość, na której jest planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie zdaniem organu spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. [...] ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło uwagę, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a zatem przypadku, gdy działka graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Przez dostęp do drogi publicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, należy bowiem rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium stwierdziło, iż słuszne są ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, że działka na której planowana jest inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Kolegium, działka inwestycyjna mogłaby zostać skomunikowana z drogą publiczną - ul. [...] , przebiegającą m.in. przez działki nr [...] , [...] i [...] , dla których zgodnie z odpisem KW [...] jako właściciela ujawniono M.F. Zwrócono jednocześnie uwagę, że informacje przekazane przez strony postępowania potwierdzają, że M. F. nie żyje i obecnie toczy się postępowanie spadkowe po zmarłej. Kolegium wskazało, że z odpisu księgi wieczystej dostępnej na stronie internetowej M. S. nie wynika aby na rzecz działek nr [...] i [...] ustanowiona została jakakolwiek służebność przechodu i przejazdu. Powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium, potwierdzają, iż w aktualnym stanie faktycznym i prawnym teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Za przedwczesne uznano natomiast ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące niespełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w art 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakiej podstawie planowana inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć, dla których konieczne jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Brak szczegółowej charakterystyki przedsięwzięcia nie pozwala w ocenie Kolegium na zakwalifikowanie go do jakichkolwiek przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zgodziło się jednocześnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem jest uzasadniona ze względu na fakt, iż planowane zamierzenie powstałoby w sąsiedztwie działek zabudowanych już domkami jednorodzinnymi, co nie odpowiadałoby charakterystyce urbanistycznej j architektonicznej zabudowy już istniejącej. Uznano bowiem, iż skoro w analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane budynkami spełniającymi funkcje usługowe i produkcyjne, to wnioskowana inwestycja będzie mieścić się w ramach zastanego w tym rejonie sposobu zagospodarowania terenu. Pomimo powyżej wskazanych uchybień Kolegium uznało, że nawet jeśli inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a także warunki określone przepisami odrębnymi, to nie spełnia wymagań kreślonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył H. W. , wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej stwierdzenia braku spełnienia wymogu dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 Kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji nie dokonał właściwych ustaleń w zakresie dostępu działki inwestycyjnej nr [...] i [...] do drogi publicznej. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło również treść art. 77 Kpa, bowiem nie odniosło się do decyzji podziałowej, w wyniku której powstały ww. działki. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1748 ze zm.) poprzez nieuprawnione uznanie, że warunek dostępu do drogi publicznej dla działek budowlanych, powstałych w wyniku podziału terenu dokonanego na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. nie został spełniony, mimo, że jednocześnie w tej samej decyzji wydzielono do nich dojazd, który stanowią działki nr [...], [...], [...] , [...] i [...] , określony w planie miejscowym jako ulica o klasie lokalnej. Z podobnych również przyczyn skarżący wywiódł zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 605 ze zm.) oraz art. 10 ust, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2012 r. skarżący uzupełnił swoją skargę dołączając do niej dokumenty w jego ocenie potwierdzające, iż orzekające organy nie dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dotyczącego dostępu planowanego zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej. Skarżący ponownie wskazał, iż w jego ocenie z prawomocnej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału działek gruntu przy ul. [...] w obr. [...] oraz treści obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz scalaniu i wymianie gruntów wynika niezbicie, że właścicielem działek drogowych nr [...], [...], [...],[...] , [...] i [...] obręb [...] , położonych w rejonie przy ul. [...] w K. od dnia wydania decyzji, tj. [...] listopada 1992 r. jest gmina. Natomiast zaistniały fakt nie przejęcia ww. nieruchomości aktami notarialnymi, jest zdaniem skarżącego zaniedbaniem gminy oraz rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w ocenie skarżącego wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla innych inwestycji na działkach przyległych do działki nr [...], [...], [...], [...] , [...] i [...] , stanowiących drogę wydzieloną, w których nie kwestionowano braku ich dostępu do drogi publicznej, narusza art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Podstawą rozstrzygnięcia wniosku H. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych wraz z zapleczem biurowym, socjalnym, technicznym i magazynowym na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w K. były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Art. 61 ust. 1 tej ustawy zobowiązuje do zapewnienia zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie tylko z przepisami szczególnymi ale do łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym zatem z warunków niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest dostęp nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej. Ustalenia orzekających organów, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej, należy uznać za prawidłowe. Skarżący nie zgadzając się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, dotyczącą braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło zasadniczy dla niniejszej sprawy fakt, iż prawomocną decyzją Burmistrza K. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału działek gruntu przy ul. [...] w obr. [...] , dla działek budowlanych w skład których weszły działki inwestycyjne, powstałych w wyniku podziału terenu dokonanego na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. , wydzielono dojazd, który stanowią działki nr [...], [...], [...] , [...] i [...] . To z kolei, że działki drogowe stanowią własność osób prywatnych, a nie gminy nie może stanowić w ocenie skarżącego podstawy do odmowy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, świadczy natomiast jedynie o zaniedbaniu samej gminy, która po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału działek gruntu przy ul. [...] nie wykupiła przedmiotowych gruntów, czym naruszyła prawo. Pominięty został zatem fakt, iż od wielu lat dojazd do działek z drogi publicznej- ul. [...] , odbywa się poprzez drogi wewnętrzne- dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] , [...] i [...] obr. [...] . W ocenie Sadu, powyższe okoliczności, przedstawione przez skarżącego w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 1 marca 2012 r. nie dają podstaw aby uznać, iż zostały spełnione wymagania określone w art 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy mieć na uwadze, iż z prawidłowo poczynionych przez orzekające organy ustaleń wynika, że działki inwestycyjne, stanowiące własność skarżącego, nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej- ul. [...] . Jakkolwiek planowana inwestycja mogłaby zostać skomunikowana z drogą publiczną - ul. [...] , jednak tak projektowany dostęp, jak trafnie zauważa Kolegium, przebiegałby przez działki drogowe o nr [...] , [...] i [...] , będące własnością osób prywatnych. W takiej sytuacji, dla wypełnienia warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej konieczne jest legitymowanie się przez inwestora prawem służebności przechodu i przejazdu. Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało, że na rzecz działek nr [...] i [...] , będących własnością skarżącego, nie została ustanowiona jakakolwiek służebność drogowa (odpis księgi wieczystej działek drogowych oznaczonych nr [...] , [...] i [...] dostępny na stronie internetowej Ministra Sprawiedliwości). Należy zatem uznać, iż planowana inwestycja nie posiada dostępu do zewnętrznego układu dróg publicznych. W sytuacji bowiem, gdy działki inwestycyjne nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, natomiast na rzecz skarżącego nie została ustanowiona służebność przejazdu przez drogi wewnętrzne należące do osób prywatnych, która umożliwiłaby skomunikowanie przedmiotowej inwestycji z drogą publiczną, należy uznać, iż nie został spełniony podstawowy warunek - włączenia działek inwestycyjnych do ogólnodostępnej sieci gminnej. Okoliczności tej nie zmienia powołany przez skarżącego zarzut niezgodnego w jego ocenie z prawem działania gminy, która pomimo nałożonego na nią przez obowiązujące wówczas prawo obowiązku wykupu wydzielonych działek drogowych nr [...], [...], [...],[...] , [...] i [...] obręb [...] , położonych w rejonie przy ul. [...] w K., przewidzianych w obowiązującym wówczas planie miejscowym pod drogę lokalną, nie wykupiła ich na własność. Jak słusznie uznało Kolegium, przedmiotowe działki drogowe stanowią własność osób prywatnych, zatem w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, bez legitymowania się przez skarżącego prawem służebności przejazdu przez te działki (droga wewnętrzna), nie można uznać, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Trafne jest również stanowisko Kolegium uznające za przedwczesne ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące niespełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy brak było jednoznacznych podstaw do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć dla których konieczne jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko, należy uznać za wadliwe. Brak szczegółowej charakterystyki przedmiotowego przedsięwzięcia nie pozwalało na jego jednoznaczne zakwalifikowanie do któregokolwiek z przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem nie było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niewypełnienie wymogu dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Jedynie łączne spełnienie wszystkich przesłanek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, pozwala na wydanie pozytywnej decyzji w tym zakresie. Na tej podstawie nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 2 Kpa, poprzez udział w postępowaniu pracownika organu- A. Z. - spokrewnionego z jedną ze stron postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że jedyną czynnością dokonaną przez A. Z. Naczelnika Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Strategii Urzędu Miejskiego w K. w toczącym się przed organem pierwszej instancji postępowaniu było wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo z dnia 25 maja 2011 r.). Wobec natomiast tego, iż podstawą do odmowy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy była okoliczność niewypełnienia wymogu dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a nie jak słusznie uznało Kolegium warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, iż okoliczność wyłączenia A. Z. od udziału w przedmiotowym postępowaniu dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej (postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] września 2011 r.), nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze -Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.270), orzekł jak w sentencji.