III SAB/Gd 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie bezczynności w sprawie doręczenia decyzji oraz wymierzenia kary grzywny postanawia odrzucić skargę. W dniu 8 lutego 2011 r. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej wydał decyzję nr [...] w przedmiocie udostępnienia L.W. kopii dokumentów dotyczących jego osoby a zgromadzonych w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej. Przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi L. W. – P.A. w dniu 17 lutego 2011 r. W dniu 9 marca 2011 r. do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej wpłynęło nadane w dniu 4 marca 2011 r. odwołanie L. W. od w/w decyzji, podpisane przez ustanowionych pełnomocników – P.A. oraz R. N. Postanowieniem z dnia 26 września 2011 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji nr [...]. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą datowaną na dzień 8 czerwca 2011 r. Następnie, w dniu 13 października 2011 r. do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej wpłynął podpisany przez adwokata R. N. wniosek o doręczenie decyzji z dnia 8 lutego 2011 r. nr [...] wraz z uzasadnieniem. We wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja nie została do dnia jego wniesienia doręczona drugiemu z pełnomocników L. W., tj. adwokatowi R. N. Organ z uwagi na treść art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 160 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zobligowany był doręczyć w/w decyzję obydwu pełnomocnikom L. W. W piśmie z dnia 27 października 2011 r. stanowiącym odpowiedź na w/w wniosek Naczelnik Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów wskazała, że decyzja z dnia 8 lutego 2011 r. nr [...] została skutecznie doręczona pełnomocnikowi L. W., co oznacza, że wniosek z dnia 10 października 2011 r. wniesiony przez adwokata R. N. może być potraktowany wyłącznie jako wniosek o doręczenie kserokopii przedmiotowej decyzji. W dniu 23 grudnia 2011 r. do Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej wpłynęło zażalenie pełnomocnika L. W. – adwokata R. N. na bezczynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej polegającą na niedoręczeniu pełnomocnikowi decyzji nr [...] z dnia 8 lutego 2011 r. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej działając na podstawie art. 37 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego uznał w/w zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na doręczenie decyzji nr [...] wydanej w dniu 8 lutego 2011 r. W dniu 15 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga L. W. (reprezentowanego przez adwokata R. N.) na bezczynność wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny skierowana przeciwko Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego doręczenia decyzji nr [...] wydanej w dniu 8 lutego 2011 r. oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 33.995,20 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w świetle art. 40 § 2 k.p.a. przed nowelizacją obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. na organie administracji publicznej ciążył obowiązek doręczenia wydanych rozstrzygnięć wszystkim ustanowionym przez stronę pełnomocnikom. Tym samym brak doręczenia decyzji nr [...] adwokatowi R. N. należy uznać za nieprawidłowe zaniechanie organu, co w konsekwencji powoduje, że Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku: 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Reasumując stwierdzić trzeba, że stosownie do powołanego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - są podejmowane w sprawach indywidualnych bowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, - mają charakter publicznoprawny, gdyż tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 109 kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest żadną z form wyżej wymienionych. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania lub reprezentującemu ją pełnomocnikowi rozstrzygnięcia w sprawie. Niewątpliwie czynność ta nie przyznaje, stwierdza lub uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, że nie fakt doręczenia czyni dany podmiot stroną postępowania albowiem status ten wynika z przepisów prawa materialnego, które ma zastosowanie w danej sprawie. Wyrażony pogląd znajduje oparcie zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA z 28.11.2006r sygn. I OSK 1756/06 oraz z 28.09.2001r. sygn. I SAB 2/01) jak i w doktrynie gdzie popiera się pogląd, że zakres przedmiotowy aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (patrz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006 nr 2, s.12). W świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność doręczenia decyzji nie jest czynnością z zakresu administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji skarga podlegać musi odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w oparciu o dyspozycję art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego jako bezprzedmiotowy uznać należy wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 w/w ustawy.