II OSK 2169/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 26/12 w sprawie ze skargi B. K. i S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2011 r. nr 1559/11 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 607 (sześćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zw. dalej WINB) z dnia 9 listopada 2011 r. nr 1559/11 w przedmiocie nakazu rozbiórki wyrokiem, sygn. akt VIII SA/Wa 26/12, oddalił skargę. W motywach wyroku powołano się na następujący stan sprawy. Decyzją z dnia 9 listopada 2011 r. Nr 1559/11 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) zw. dalej u.p.b. lub Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania B. i S. K., zw. dalej skarżącymi od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kozienicach Nr 39 z dnia 30 września 2011 r., znak: PINB 7355-23/06, nakazującej skarżącym rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 1,80 m2 oraz kotłowni o powierzchni 9,00 m2 dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. ... w miejscowości S. gm. K., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podano, że na wniosek D. i P. P. wszczęto postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego, w trakcie zaś oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2007 r. stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej i dwóch kondygnacjach naziemnych o wymiarach ok. 9,90 m x 9,96 m, do którego do tylnej ściany dobudowano parterowy budynek o wymiarach 4,0 m x 4,55 m, którego jedna część stanowi ganek, a druga pomieszczenie gospodarcze i kotłownię. Inwestor nad wejściem do przybudówki wykonał zadaszenie o konstrukcji stalowej o wymiarach ok. 1,80 m x 4,0 m. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż budowa budynku mieszkalnego realizowana była na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kozienice z dnia 4 września 1992 r., który to budynek, po wybudowaniu w 1992 r. jego części parterowej, dopuszczony został do użytkowania decyzją Starosty Kozienickiego z dnia 9 lipca 2003 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej parteru. Organ I instancji działając na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji architektonicznej i geodezyjnej wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót oraz dostarczenia protokołu kominiarskiego oraz oceny drożności i prawidłowości wykonanego komina murowanego w dobudowanej kotłowni, a następnie decyzją Nr 1/2008 z dnia 4 stycznia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny. W wyniku postępowania odwoławczego decyzją Nr 351/08 z dnia 28 lutego 2008 r. WINB uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż, w jego ocenie inwestor dokonał dobudowy bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie można jej traktować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w sprawie należy zastosować tryb przewidziany w art. 48 u.p.b. Organ I instancji przeprowadził zatem procedurę w trybie wskazanym przez WINB nakładając na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni odpowiedniej dokumentacji, celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, a wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, decyzją Nr 39 z 30 września 2011 r. nakazał skarżącym rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego oraz kotłowni. Rozpatrując odwołanie skarżących WINB decyzją z dnia 9 listopada 2011 r. orzekł o jej utrzymaniu w mocy, podzielając argumentację organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 u.p.b., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie wskazał, iż organ I instancji dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a ponieważ skarżący nie wykonali nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu, organ I instancji był zobowiązany zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 4 u.p.b. do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej dobudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy prowadzące do błędnego ustalenia, że skarżący po wydaniu przez Starostę Kozienickiego pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku mieszkalnego, prowadzili budowę części budynku objętego nakazem rozbiórki, podczas gdy w rzeczywistości roboty budowlane po wydaniu decyzji przez Starostę Kozienickiego w poziomie parteru nie były przez skarżących prowadzone. Zarzucono też naruszenie art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów przedstawionych w odwołaniu. Podniesiono, że dopóki w obrocie prawnym istnieje decyzja stwierdzająca wybudowanie obiektu w zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę, to organy nadzoru budowlanego nie mogą oddzielnie ustalać, że budowa została zrealizowania z naruszeniem wydanego pozwolenia na budowę. Nadto wskazano, iż skoro uzyskali pozwolenie na użytkowanie części parterowej budynku, w której znajdują się pomieszczenia objęte nakazem rozbiórki, to tym samym zostało potwierdzone przez właściwy organ, że budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jednocześnie zarzucono organom orzekającym, iż nie ustaliły daty wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a organy poprawnie przeprowadziły postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W motywach wyroku przytaczając stan prawny wynikający z ww. przepisu oraz orzecznictwa Sąd Wojewódzki stwierdził, iż kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwalają organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, skoro w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, to na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego należało orzec rozbiórkę. Jako niezasadne zakwalifikował Sąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne ustalenie, że skarżący po uzyskaniu decyzji na użytkowanie części parterowej budynku prowadzili budowę, podczas gdy w rzeczywistości roboty budowlane po wydaniu zezwolenia na użytkowanie nie były przez skarżących prowadzone. Z akt administracyjnych wynika, że w dacie wydawania zezwolenia na użytkowanie części mieszkalnej parteru (decyzja Starosty Kozienickiego z dn. 9 lipca 2003 r.) budowa była przez skarżących zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Brak zaś podstaw do przyjmowania innego twierdzenia, ponieważ gdyby było inaczej organy zobligowane byłyby do wszczęcia z urzędu postępowania z art. 51 Prawa budowlanego, a tak się nie stało. Dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia przeczą zatem twierdzeniom skarżących, że w dacie uzyskania pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku istniały obiekty będące przedmiotem nakazu rozbiórki. W szczególności nie mogą tej okoliczności potwierdzać przedłożone przez skarżącą na rozprawie zdjęcia z komunii córki, które miały być wykonane w 2001 r., ani kserokopia mapy do celów projektowych. Natomiast zasługuje na uwzględnienie oświadczenie uczestniczki postępowania, że według pierwotnego projektu budowlanego kotłownia znajdowała się w budynku skarżących, ale pomieszczenie to zostało wykorzystane na spiżarnię i dlatego kotłownię skarżący umieścili w dobudowanej części. To oświadczenie znajduje potwierdzenie w dokumentacji projektowej budynku skarżących, znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (k. 15-22). W kontekście powyższych ustaleń Sąd Wojewódzki uznał, że przybudówka i kotłownia zostały dobudowane przez skarżących po 2003 r., tj. po dacie uzyskania zezwolenia na użytkowanie części parterowej budynku, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., skargę oddalono. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie, skarżący zarzucili w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 59, a nadto art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji 2003 r., oraz art. 51 Prawa budowlanego, na skutek błędnej wykładni tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Skuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwą ocenę przez organy administracji materiału dowodowego sprawy. Jej prawidłowe rozstrzygnięcie zależało od tego, kiedy została wykonana dobudowa, tj. wykonano ją w toku robót budowlanych przy parterze budynku, a co za tym idzie przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie, czy też po tej dacie. Niezbędne zatem było ustalenie dokładnej daty przeprowadzenia robót przy rozbudowie, szczególnie, iż skarżący twierdzili, że uczyniono to przed 1995 r. tj. przed zmianą Prawa budowlanego. W tej kwestii organy, a za nimi Sąd Wojewódzki, przyjęły, że skoro w treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdzono wykonanie robót zgodnie z udzielonym w 1992 r. pozwoleniem na budowę, które przybudówki nie obejmowało, to została ona wykonana po dacie udzielenia tego pozwolenia. Jednakże założenie, że organ udzielający pozwolenia na użytkowanie wykonanego częściowo budynku prawidłowo i rzetelnie zweryfikował w 2003 r. wykonane rzeczywiście roboty, bo w innym przypadku wszcząłby postępowanie w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, nie tylko nie zostało oparte na materiałach sprawy, w szczególności akt postępowania związanego z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, ale też nie pozostaje w zgodzie z pozostałymi okolicznościami sprawy. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że od daty pozwolenia na budowę w 1992 r., do daty wydania pozwolenia na użytkowanie z dnia 9 lipca 2003 r., minęło ponad 10 lat, a ww. decyzja, została wydana na dwa dni przed zmianą reżimu prawnego Prawa budowlanego, który wprowadził nowe zasady dopuszczania obiektów do użytkowania. Jak wynika z akt sprawy, pozwolenie na budowę oparto na adaptowanym projekcie powtarzalnym, a proces budowlany był rozłożony w czasie. Z twierdzeń uczestniczki, powiadamiającej organy o samowoli, wynika, że projektowane pomieszczenie kotłowni zostało wykorzystane na spiżarnię i dlatego skarżący umieścili ją w dobudowanej części. Co więcej z odwołania uczestniczki znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przybudówka ta została wykonana na oddzielnych fundamentach ale w 1994 r. Również skarżąca podaje, że zamieszkiwała, co najmniej od tej daty, we wspominanym budynku, a zatem budynek musiał być już ogrzewany w okresie zimowym, a zatem musiał już wtedy posiadać jakieś źródło ciepła. Ani organy, ani Sąd Wojewódzki nie tylko nie dostrzegły powyższych okoliczności, ale też pominęły okoliczność, że nie tylko z mapy złożonej przez skarżącą na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim, ale też z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że budynek z dobudówką uwidaczniany był na nich znacznie wcześniej niż przyjęły to organy. Okoliczność tę starała się przed Sądem Wojewódzkim udowodnić skarżąca przedkładając mapę i zdjęcia, które wprawdzie dopuszczono jako dowód, jednakże bez żadnego wyjaśnienia przyjęto, że dowody te nie potwierdzają wersji skarżącej. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu wyroku dlaczego tym dowodom nie dał wiary, skoro, jak to wskazano wyżej, w aktach sprawy znajdowały się inne dowody potwierdzające twierdzenie, co do daty dobudowy przedstawianą przez skarżącą, i to wersję, którą również na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym potwierdziła również uczestniczka, oświadczając, że dobudówka rzeczywiście powstała w 1994 r. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisów proceduralnych okazał się usprawiedliwiony, bowiem na wadliwych ustaleniach faktycznych oparto zastosowanie przepisów materialnoprawnych, które tym samym tracą w tej sprawie rację bytu, a nowej subsumcji prawnej będzie można dokonać dopiero po prawidłowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Wadliwość tych ustaleń nie pozwala bowiem na przesądzenie obecnie jakie przepisy będą miały w sprawie zastosowanie. W zależności od ustaleń, o ile potwierdzi się okoliczność dobudowania przedmiotowych pomieszczeń przez wejściem w życie Prawa budowlanego z 1995 r. mogą mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok ulega uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.