I OW 21/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Zarządem Województwa Ś. w przedmiocie rozpoznania wniosku o uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] położoną w S. przy ulicy Ż.[...] postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy wnioskodawcą a Zarządem Województwa Ś. - Zarządem Dróg Wojewódzkich w K., w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] położoną w S. przy ul. Ż. [...], poprzez wskazanie Zarządu Województwa Ś., jako organu właściwego. W uzasadnieniu swego pisma wnioskodawca podnosił, że w dniu [...] stycznia 2012 r. do Urzędu Miasta i Gminy S. wpłynął wniosek o uzgodnienie projektu budowlanego dla zadania "budowa zjazdu indywidualnego z drogi nr [...] na działkę nr [...] położonej w S. przy ul. Ż. "[...]", w trybie art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) do którego dołączone zostało pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] grudnia 2011 r., z którego wynika, iż droga publiczna nr [...] została pozbawiona dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej i została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Burmistrz Miasta i Gminy S. wywodził jednak, że droga nr [...] /ul. Ż./ położona w S. jest drogą wojewódzką i aby mogła zostać pozbawiona swojej kategorii Sejmik Województwa Ś. powinien podjąć uchwałę o pozbawieniu tej drogi kategorii drogi wojewódzkiej, a Rada Miejska w S. winna uchwałą zaliczyć ją do kategorii dróg gminnych (art. 10 ust. 1 -3 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem wnioskodawcy do pozbawienia danej drogi publicznej lub jej odcinka dotychczasowej kategorii nie jest przy tym wystarczające, że zostały spełnione kryteria prawne do pozbawienia drogi danej kategorii, ale musi być zachowana procedura postępowania określona w art. 10 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Burmistrz stwierdził zatem, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. nie wskazał aktu normatywnego na podstawie którego można by twierdzić, iż droga publiczna nr [...] nie jest drogą wojewódzką. Rada Miejska w S. nie podejmowała również uchwały o zaliczeniu przedmiotowej drogi publicznej do kategorii drogi gminnej. W odpowiedzi na w/w wniosek Zarząd Województwa Ś. wnosił o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu poprzez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organu właściwego w sprawie. Odnosząc się do podniesionych przez wnioskodawcę argumentów uczestnik twierdził, że opisany na wstępie wniosek ma swoje oparcie w art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który nakłada na inwestora obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Wskazany przepis zawiera normę kompetencyjną, wskazującą na właściwość zarządcy drogi do rozpoznania wniosku złożonego przez inwestora. Ustalenie zarządcy w/w odcinka powinno nastąpić przy uwzględnieniu treści art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy określającego podmioty, które są zarządcami dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych gminnych. Określenie zatem podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. W tym przypadku należy mieć na względzie przepis art. 10 ust. 5 ustawy, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 200 poz. 1953), który stanowi, iż odcinek drogi, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej. W związku z powyższym uczestnik postępowania – powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – podkreślił, że po spełnieniu wymienionych w powołanym przepisie przesłanek takich jak: wybudowanie nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany i oddanie go do użytku, odcinek "dawnej" drogi uzyskuje - ex lege, z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy - status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Organ stwierdził także, iż prezentowane wyżej stanowisko potwierdza treść uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1933 z datą wpływu 22.08.2003 r.), z którego wynika, że celem znowelizowania art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych do obecnego brzmienia było wprowadzenie zasady, by w sytuacji faktycznej, takiej jaka ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, dokonanie zmiany kategorii dotychczasowej drogi następowało z mocy prawa. Zdaniem Zarządu, wskazany art. 10 ust. 5 w/w ustawy ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależnie od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydawania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie, o którym wspomina wnioskodawca. Jego zaś skutki prawne nie wymagają potwierdzenia jakimkolwiek aktem, lecz są wynikiem zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie. Wybudowanie zatem w niniejszym przypadku nowego odcinka drogowego (południowej obwodnicy S.) skutkowało zmianą kategorii drogi (dawnej drogi wojewódzkiej oznaczonej nr [...]), która z mocy prawa stała się drogą gminną. Jej zarządcą stał się zatem Burmistrz Miasta i Gminy S., który jest w związku z tym właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwaną dalej: "P.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w cytowanym wyżej artykule. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Zarządem Województwa Ś. był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] położoną w S. przy ul. Ż. [...]. Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. ), a w szczególności w art. 29 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy, który obliguje podmiot ubiegający się o wybudowanie zjazdu do dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Skoro zatem powyższy przepis prawa materialnego zawierał również normę kompetencyjną, wskazującą na właściwość zarządcy drogi do rozpoznania wniosku A. i W. K., to w analizowanej sprawie istotnym było ustalenie podmiotu, który jest jej obecnym zarządcą. W tej mierze – jak słusznie zauważył Zarząd Województwa Ś. - ważną była treść art. 19 ust. 2 wspomnianej ustawy, w myśl którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 (które w tym przypadku nie miały znaczenia) są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powyższa regulacja dowodziła zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. W tej ostatniej zaś kwestii rozstrzygające znaczenie należało przypisać treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ), która to nowelizacja weszła w życie z dniem 8 lutego 2007 r. Wspomniany przepis stanowi, iż odcinek drogi, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej. Mając zatem na uwadze, że treść w/w przepisu jest czytelna i w pełni klarowna, należy stwierdzić, że po spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek takich jak: wybudowanie nowego odcinka drogi, zastępującego poprzednio wybudowany i oddanie go do użytku, odcinek "dawnej" drogi uzyskuje - z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( druk nr 1933 z datą wpływu 22.08.2003 r.), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg, wymagało pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo. Przedstawione zatem wyżej motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem wspomnianej nowelizacji było wprowadzenie zasady, by w sytuacji faktycznej takiej, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, dokonanie zmiany kategorii dotychczasowej (dawnej) drogi następowało z mocy prawa. Z tego powodu słuszne było stanowisko Zarządu Województwa Ś., że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w/w ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie, o którym wspomina wnioskodawca. W tych warunkach, ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym został wybudowany nowy odcinek drogowy (obwodnica S.) i został on oddany do użytku, co oznaczało, że spełnione zostały przesłanki zawarte w omawianym przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, skutkowało to zmianą kategorii dawnej drogi wojewódzkiej oznaczonej nr [...] na odcinku ul. Ż. położonej w S., która z mocy prawa stała się aktualnie drogą gminną. W związku z powyższym zarządcą tego odcinka drogi stał się Burmistrz Miasta i Gminy S., który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania złożonego przez A. i W. K. wniosku. Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji