I SA/Wa 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.L., R.L., P.L., M.L. i P.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących A.L., R.L., P.L., M.L. i P.L. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność S.L.. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., orzeczono o wywłaszczeniu opisanej wyżej nieruchomości, przyznając jednocześnie właścicielce S.L. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Pismem z dnia 27 lutego 2007 r. R.L., P.L., J.L. (w miejsce którego wstąpili A.L., M.L. i P.L.), działający jako następcy prawni S.L., wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Pismem z dnia 4 stycznia 2011 r. R.L., P.L., A.L., M.L. oraz P.L. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że strony zawiadomione zostały o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wezwane zostały na rozprawę wywłaszczeniową wyznaczoną na dzień 17 maja 1972 r. Minister Infrastruktury przytoczył treść art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i podkreślił, że z powołanego przepisu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej oraz że wnioskodawcy postępowania nie kwestionują faktu przeprowadzenia rozprawy, a jedynie podnoszą niepowołanie i brak biegłego na rozprawie. Z zachowanych szczątkowych akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że organ wywłaszczeniowy powołał właściwego biegłego z listy wojewody w osobie mgr inż. J.D., który sporządził datowany na dzień 5 lutego 1971 r. operat szacunkowy, którego przedmiotem była nieruchomość należąca do S.L. S.L. znała opinię biegłego, gdyż jak wskazano w treści wniosku o wywłaszczenie ww. właścicielka nie wyraziła zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości za proponowana cenę, ustaloną przez biegłego w szacunku z dnia 5 lutego 1971 r., żądając zapłaty w wysokości [...] zł. Organ zaznaczył, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz że cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424). Minister Infrastruktury powołał treść § 1 ust. 1 pkt 5 powyższego zarządzenia i zaznaczył, że zważywszy na określone ówczesnymi przepisami sztywne zasady obliczania odszkodowania, obliczenie należnego za wywłaszczenie nieruchomości odszkodowania, oszacowanie jej wartości miało charakter prostego działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych powierzchni wywłaszczonego gruntu. Ustalona zatem przez biegłego J.D. wysokość odszkodowania stanowiąca kwotę [...] zł została ustalona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Ze względu na ustalenie w powyższy sposób wysokości odszkodowania, ewentualny brak na rozprawie biegłego, który sporządził operat szacunkowy, nie mógł wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania i zarazem nie naruszał praw byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym organ uznał, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie wskazują, aby wydane w sprawie decyzje w części dotyczącej odszkodowania naruszyły ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R.L., P.L., A.L., M.L. i P.L., zarzucając wydanie jej z naruszeniem: - art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa, poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym doszło do wysłuchania opinii biegłego na rozprawie, w sytuacji gdy biegli nie zostali w postępowaniu w ogóle powołani, a właścicielka nieruchomości wysokość odszkodowania poznała dopiero z treści zaskarżonej decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji (w zakresie odszkodowania) pomimo wydania ich z rażącym naruszeniem prawa w zakresie wskazanego przepisu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność S.L. i przyznających odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Organ nadzoru uznał bowiem, że wskazane decyzje w części dotyczącej przyznania odszkodowania nie naruszają rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organu nadzoru są wadliwe. Na wstępie wskazać trzeba, że będące przedmiotem postępowania nadzorczego decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Skarżący zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zarzucali wadliwość powołanych wyżej decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Przedmiotem oceny Sądu było zatem ustalenie, czy organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo uznał, że określone w powyższych decyzjach odszkodowanie, ustalone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zaznaczyć należy, że przepis art. 21 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w trybie nadzorczym decyzji stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, dotyczącym zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej w liczbie ustalonej przez organ orzekający, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje tymczasem, że wysokość odszkodowania nie została ustalona na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, w trybie wskazanego art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zauważyć należy, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. wynika, iż organ wywłaszczeniowy, powołując przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424), we własnym zakresie dokonał wyliczeń co do wysokości odszkodowania. Organ nie zachował trybu określonego w art. 21 powołanej ustawy wywłaszczeniowej i wydał decyzję bez uzyskania stosownej opinii, o której mowa w powyższym przepisie. Opinia biegłych wymagana zgodnie z powołanym przepisem nie została w sprawie w ogóle sporządzona. Przy czym zaznaczyć trzeba, że opinii takiej – wbrew twierdzeniom organu nadzoru – nie stanowi opinia szacunkowa sporządzona w dniu 5 lutego 1971 r. przez J.D.. Jak wynika z analizy akt sprawy przedmiotowa opinia sporządzona została przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na zlecenie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P., tj. podmiotu, który wystąpił następnie z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie jest to opinia, o której mowa w art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie. Oczywiste bowiem jest, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało bez szczegółowo uzasadnionej opinii biegłych powołanych na zlecenie organu, a tym samym bez możliwości wysłuchania biegłych na rozprawie. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1972 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania, wydane więc zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności tych decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu, wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.