IV SA/Wa 317/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. o niestwierdzeniu nieważności własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. o uchyleniu w całości postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opisano stan faktyczny sprawy wskazując, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z. zwrócił się do Ośrodka Koordynacyjno-Informacyjnego Ochrony Przeciwpowodziowej w K. o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych w wieku powyżej 5 lat, rosnących w międzywalu rzeki W., na działkach będących w administracji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., według przedstawionego wykazu, jako stwarzających zagrożenie powodziowe. W wyniku tego, wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., mający wydać stosowną decyzję w przedmiocie usunięcia drzew i przerostów wiklinowych, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów rosnących w międzywału rzeki W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia projektu decyzji w uzasadnieniu stwierdzając m.in., że niektóre z wnioskowanych działek gruntu położone są w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty T. i we wniosku o uzgodnienie projektu decyzji, jak w projekcie decyzji nie odniesiono się do możliwości wystąpienia potencjalnego znaczącego oddziaływania planowanych prac na obszar tych działek gruntu. Na postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. złożył zażalenie, w wyniku którego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Następnie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności swojego poszanowanie z dnia [...] stycznia 2011 r., lecz postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nie stwierdził jego nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyło O. Rozpatrując ten wniosek Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że okoliczność nierozpatrzenia uprzedniego wniosku O. z dnia [...] grudnia 2010 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa. Trudno bowiem przyjąć, że w wyniku naruszenia art. 31 §2 kpa powstałe skutki gospodarcze lub społeczne, nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Bez wątpienia naruszenie przepisów prawa — przepisów kpa, miało miejsce, lecz charakter naruszenia jest niewystarczający do uznania go za rażący. Skutkiem postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i było . spowodowane obiektywnymi przesłankami nie obejmując merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie. W oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie było możliwe określenie skali oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na gatunki zwierząt (oraz ich siedliska), a także siedliska przyrodnicze, będące przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 [...]. Postępowanie uzgodnieniowe, prowadzone na podstawie art. 106 kpa przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., a w drugiej instancji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania głównego, które toczy się w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów w międzywalu rzeki W. Organ administracji, który prowadzi postępowanie uzgodnieniowe, winien samodzielnie ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony w tym postępowaniu. Brak rozpatrzenia wspomnianego wniosku O. nie miał wpływu na wynik postępowania, ponieważ nawet w przypadku jego rozpatrzenia, sposób rozstrzygnięcia sprawy byłby taki sam. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność wydanego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. O. wniosło o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2011 r. oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) o stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. zarzucając wydanie postanowieniem bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w szczególności z pominięciem okoliczności, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. zasługiwało w pełni na stwierdzenie jego nieważności, gdyż zostało wydane wskutek rozpatrzenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia wniesionego przez nieuprawniony do tego podmiot, tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie będącego stroną w omawianej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ orzekający nie wziął pod uwagę okoliczności przesądzającej kwestię stwierdzenia nieważności iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., jako organ prowadzący w pierwszej instancji postępowanie główne w sprawie wydania nakazu usunięcia drzew i krzewów, nie był uprawnionym do wniesienia zażalenia, gdyż nie był stroną w sprawie uzgodnienia przez organ współdziałający pierwszej instancji, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., projektu wydawanej przez siebie decyzji. Organ prowadzący postępowanie główne nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa o dopuszczenie możliwości wniesienia zażalenia przez ten organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie główne i wydaje rozstrzygnięcia w sprawie, nadawałoby temu organowi z jednej strony uprawnienia władcze, z drugiej strony zaś uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działa na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. obciążone jest w sposób oczywisty wadami wymienionymi w art. 156 §1 pkt 2 i 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że pomimo tego, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. prowadzi postępowanie główne (wydaje decyzję nakazującą usunięcie krzewów i drzew z obszaru międzywala rzeki W.), to organ ten posiada również przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami współdziałającymi. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. posiada bowiem interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, wynikający z faktu sprawowania zarządu nad gruntami Skarbu Państwa, na których rosną drzewa przeznaczone do wycinki. Zgodnie z art. 26 pkt 4 ustawy Prawo wodne zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów należy do obowiązku właściciela wód, którym w omawianym przypadku jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zgodnie z §1 pkt 3 Statutu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr [...] Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie nadania statutu Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K., za realizację zadań z zakresu gospodarowania wodami w regionie wodnym, obejmującym rzekę W. na terenie przedmiotowych działek, podległych Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, odpowiada zaś Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Organ ten zobligowany jest więc na mocy przepisów rangi ustawowej do realizacji działań, zapewniających swobodny spływ wód oraz lodów, w tym do usuwania z obszaru międzywala drzew i krzewów, które mogą utrudniać odpływ wód powodziowych. Należy zatem uznać Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. za podmiot, którego interesu prawnego dotyczy przedmiotowe postępowania administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadzi do sytuacji, w której organ ten nie mógłby realizować swoich ustawowych obowiązków. Interes prawny Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie dotyczącej wycinki drzew i krzewów z międzywala rzeki polega na tym, że wycinka odbywać będzie się na gruntach pozostających w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Brak zgody na usuwanie drzew i krzewów z międzywala może ponadto utrudnić Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wykonywanie statutowych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przepis art. 85a w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) o treści obowiązującej w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w dniu wydania postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w wyniku zażalenia złożonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. będącego przedmiotem oceny nieważności w zaskarżonym postanowieniu stanowił, że decyzje wydawane przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o nakazaniu usunięcia drzew i krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią wymagały uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Ustawowy obowiązek dokonywania uzgodnienia realizowany jest poprzez wydanie postanowienia określonego w art. 106 kpa, które to uzgodnienie stanowi wyraz współdziałania administracyjnego organu prowadzącego postępowanie w celu wydania decyzji oraz organu dokonującego uzgodnienia jej wydania. Istotą współdziałania organów administracji jest wspólne uzgodnienie treści rozstrzygnięcia, które jest efektem równorzędności organu mającego wydać decyzję z organem uzgadniającym jej wydanie. Ustawowy wymóg uzgodnienia decyzji wyklucza zatem dopuszczalność instancyjnego kwestionowania wypowiedzi organu uzgadniającego przez organ mający wydać decyzję niezależnie od tego, czy postępowanie to dotyczy jednocześnie interesu prawnego reprezentowanego przez organ występujący o uzgodnienie decyzji. Organ mający wydać decyzję podlegającą uzgodnieniu nie może zatem skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego, ponieważ przyznanie takiego uprawnienia organowi wydającemu decyzję zniweczyłoby istotę ustawowego współdziałania opartego na równorzędności obu organów zwłaszcza, że w art. 106 §2 i §5 kpa ustawodawca wyraźnie rozróżnił stronę postępowania prowadzonego przez organ mający wydać decyzję, oddzielając ją od tego organu. Zażalenie na postanowienie uzgadniające – w myśl art. 106 §5 kpa - może zatem wnieść jedynie strona postępowania kończącego się wydaniem decyzji podlegającej uzgodnieniu. Stroną zaś tego postępowania nie jest organ mający wydać decyzję kończącą to postępowanie. Wbrew argumentom zawartym w odpowiedzi na skargę, reprezentowanie Skarbu Państwa w gospodarowaniu jego nieruchomościami przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., jak również realizowanie przez tego Dyrektora ustawowych zadań w zakresie m.in. ochrony przeciwpowodziowej nie uprawnia tego organu do bycia stroną w prowadzonym przez siebie postępowaniu o wydanie decyzji o usunięcie drzew i krzewów z obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, aby tym samym być stroną postanowienia dotyczącego uzgodnienia tej decyzji. Jako organ mający wydać decyzję w pierwszej instancji w podanym zakresie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie jest jednocześnie stroną tej decyzji, dlatego nie jest także stroną postanowienia uzgadniającego tę decyzję w rozumieniu art. 106 §5 kpa uprawnioną do złożenia zażalenia na to postanowienie. W odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie organ orzekający w uznaniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. za stronę postanowienia w przedmiocie uzgodnienia wydawanej przez siebie decyzji upatruje organu uprawnionego do przeciwstawienia się negatywnemu rozstrzygnięciu w przedmiocie uzgodnienia nie dostrzegając, iż postanowienie uzgodnieniowe może być zakwestionowane przez strony tego postanowienia, może być przedmiotem oceny przez organ nadzoru z urzędu w trybie art. 145 i nast. oraz art. 156 i nast. kpa, gdy postanowienie to stanie się ostateczne, jak również może być przedmiotem zażalenia złożonego przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności. Wbrew obawom wyrażonym w odpowiedzi na skargę, postanowienie uzgadniające niezgodne z prawem może być zatem przedmiotem kontroli legalności bez przypisywania w tym zakresie szczególnego uprawnienia strony organowi, który wydaje decyzję podlegającą uzgodnieniu. Powyższe wskazuje na błędne uznanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za stronę uprawnioną w rozumieniu art. 106 §5 kpa do złożenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2010 r. Rozpatrzenie zatem przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na wskazane postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., jako zażalenia wniesionego przez niebędącego jego stroną organu stanowi rażące naruszenie art. 127 §3 w zw. z art. 144 i art. 106 §5 kpa, co wypełnia przesłankę nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa, przy braku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 156 §2 kpa. Błędna ocena przysługiwania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. przymiotu strony postanowienia uzgodnieniowego doprowadziła do wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ naruszenie to polegało na błędnym uznaniu, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. nie jest dotknięte wadą nieważności określoną w tym przepisie. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu postanowień wskazanych w sentencji, natomiast na podstawie art. 145 §1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność postanowienia wskazanego w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.