IV SA/Po 1276/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi T. P., E. P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. określa, ze zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od rady Gminy P. na rzecz T. i E. małżonków P. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Uchwałą nr IX/35/11 z dnia 25 maja 2011 r. Rada Gminy Powidz, wskazując na art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm., dalej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę określono: a) dla gospodarstw domowych osób na stałe zameldowanych w gminie Powidz -2,33 zł/m3, b) dla pozostałych gospodarstw domowych - 4,86 zł/m3, c) dla pozostałych odbiorców - 4,86 zł/m3, Taryfę dla zbiorowego odprowadzania ścieków określono: a) dla gospodarstw domowych osób na stałe zameldowanych w gminie Powidz -3,89 zł/m3, b) dla pozostałych gospodarstw domowych - 6,32 zł/m3, c) dla odbiorców prowadzących działalność produkcyjną i gospodarczą oraz budynki rekreacji indywidualnej (letniskowe) - 6,32 zł/m3, d) dla pozostałych odbiorców - 9,72 zł/m3. Zastrzeżono w uchwale, że do taryf należy doliczyć obowiązujący podatek VAT oraz określono, że uchwalone taryfy mają zastosowanie w okresie od 01 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. T. i E. P., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając napisali, skarga została poprzedzona, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Organ administracji uznał wezwanie za bezzasadne, wywodząc prawo do różnicowania cen wody z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Skarżący podkreślili, że nie kwestionują uprawnienia wynikającego ze wskazanego przepisu, jednak przepis ten nie uprawnia organu gminy do łamania Konstytucji. Określenie taryfowych odbiorców usług w zakwestionowany sposób prowadzi do nierównego traktowania obywateli przez władze publiczne oraz sprzeczne jest z ideą samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy ustawy wspólnotę samorządową. Orzecznictwo sądów wskazuje, iż brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej (wyrok NSA o/z w Poznaniu z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Po 518/95 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt I SA 1582/01). Również literatura przedmiotu wskazuje, że pochodzące z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 z późn. zm.) zameldowanie na pobyt stały powinno być traktowane jako jeden z dowodów wskazujących na przebywanie danej osoby na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, przychylając się do definicji miejsca zamieszkania zgodnej z art. 25 kodeksu cywilnego (B. Dolnicki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Wydawnictwo ABC 2010). W ocenie skarżących Rada Gminy pragnąc dochować wierności Konstytucji winna wskazać krąg uprawnionych do bonifikaty jako stałych mieszkańców gminy, pomijając kryterium zameldowania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę jest wykazanie przez skarżących naruszenia przez uchwałę ich interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie organu administracji zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, bowiem nie reguluje bezpośrednio praw i obowiązków skarżących, a więc nie podlega dyspozycji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w oparciu o który wnoszona jest skarga. Ewentualny spór o wysokość opłat w konkretnej sytuacji powinien być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, w którym stronami będą przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne oraz skarżący, a nie Rada Gminy – organ stanowiący prawo. Zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji jest chybiony. Przepis ten, wyrażający konstytucyjną zasadę równości, ma charakter klauzuli generalnej i nie może być podstawą samodzielnej, materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń. Z ostrożności procesowej Rada Gminy zauważyła, że zastosowanie kryterium opartego o zameldowanie na pobyt stały ma uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Legitymowanie się zameldowaniem na pobyt stały pozwala w sposób obiektywny wyróżnić charakter poboru wody i odprowadzania ścieków. Osoby przebywające na terenie gminy bez zamiaru stałego pobytu pobierają wodę i odprowadzają ścieki epizodycznie. Tylko w tym okresie są wnoszone opłaty za ww. usługi. Urządzenia i sieć wodociągowo-kanalizacyjna są utrzymywane i eksploatowane przez cały czas, zachowując gotowość do dostarczenia wody lub odprowadzenia ścieków. Generuje to określone koszty. Stali mieszkańcy gminy ponoszą opłaty za wodę i ścieki cyklicznie, przez cały rok, permanentnie uczestnicząc finansowo w kosztach utrzymania i eksploatacji urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Niniejsza sprawa toczy się według reguł określonych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Odnosząc się do stanowiska Rady Gminy, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej a co za tym idzie, że skarga jest niedopuszczalna, sąd wskazuje, że w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. II SA/Gd 377/10 (Lex nr 953175). Przywołany wyrok został wprawdzie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1080/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), jednakże NSA nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, a zaskarżony wyrok uchylił z innych powodów. Otóż WSA w Gdańsku uznał a tutejszy sąd w pełni ten pogląd podziela, że uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy cen i opłat stanowi wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami - jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób nie podporządkowanymi jej funkcjonalnie. Uchwała taka wprost determinuje wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w odniesieniu do przedsiębiorstwa komunalnego. Umowa cywilnoprawna pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem stanowi o wzajemnych obowiązkach stron umowy, natomiast wysokość opłat, do których odbiorca jest zobowiązany, determinowana jest uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo WSA w Gdańsku zaznaczył, że takie oddziaływanie wyklucza decyzyjną równorzędność tych podmiotów wobec rady gminy w tym zakresie i nosi wszelkie cechy administracji publicznej. Na publiczno-administracyjny charakter uchwały nie ma zarazem wpływu okoliczność, iż przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może funkcjonować w formie prawnej zależnej od rady gminy. Ponadto, według art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty gminy. Tym samym, uchwała rady gminy dotycząca taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków i zbiorowe zaopatrzenie w wodę stanowi regulację w sprawie z zakresu administracji publicznej, co spełnia jeden z wymogów zaskarżalności określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie zostały również spełnione pozostałe warunki dopuszczalności skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowaniem terminu do jej wniesienia do sądu. Z uwagi na niesporny fakt, że skarżący są odbiorcami usług publicznych świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, dla którego Rada Gminy zatwierdziła taryfę, uchwała ta dotyczy ich interesu prawnego przez to, że wpływa - w okresie jej stosowania - na wysokość ich zobowiązań finansowych wobec przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, wynikających następnie ze stosunku obligacyjnego. Jak wynika ze skargi zakwestionowana została legalność bonifikaty opłat dla gospodarstw domowych ustalona w oparciu o kryterium stałego zameldowania. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określa między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych oraz zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Taryfą jest zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 tej ustawy), zaś taryfowa grupa odbiorców usług to odbiorcy wyodrębnieni na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi (art. 2 pkt 13 tej ustawy). Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zawiera rozdział 4 ustawy (art. 20-23). Zgodnie z tymi przepisami przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Taryfa jest określana na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 1-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W art. 23 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę została zawarta delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych sposobów określania taryf, w tym alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat. Ustawodawca zastrzegł przy tym (art. 23 ust. 2 pkt 2-3), że wydając rozporządzenie minister ma brać pod uwagę, • przy ustalaniu alokacji kosztów: a) podział kosztów planowanych w czasie obowiązywania taryf na poszczególne taryfowe grupy odbiorców, b) przypisanie kosztów budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców, c) możliwość wyodrębniania kosztów i ich właściwej alokacji; • przy różnicowaniu cen i stawek opłat: a) średniodobową i maksymalną wielkość zużycia wody i ilość wprowadzanych ścieków, b) taryfowe grupy odbiorców, c) strukturę cen i stawek opłat. Na podstawie wymienionej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886, dalej Rozporządzenie). Zastrzeżono, że taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić między innymi uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, eliminacji subsydiowania skrośnego (pokrywanie kosztów jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi od innej taryfowej grupy odbiorców) oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług (§ 13 pkt 1, 3-4 w związku z § 2 pkt 2 Rozporządzenia). Zastrzeżono również i to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając: w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - taryfę jednolitą lub taryfę niejednolitą; w zależności od struktury taryfy - taryfę jednoczłonową lub taryfę wieloczłonową; w zależności od zróżnicowania cen wody w różnych przedziałach jej zużycia lub ścieków w różnych przedziałach ich wprowadzania - taryfę sezonową lub taryfę progresywną (§ 14 Rozporządzenia). Z przywołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie możliwość kalkulowania i różnicowania taryfowych cen i stawek opłat. Różnicowanie zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Skoro przepisy przewidują, iż przy różnicowaniu cen i stawek opłat uwzględnia się zróżnicowanie kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, to jest dopuszczalne określenie wyższych cen i stawek opłat w odniesieniu odbiorców, w przypadku których przedsiębiorstwo ponosi wyższe koszty utrzymania urządzeń w gotowości i eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku. Zarazem, zarówno ustawa o zaopatrzeniu w wodę jak i Rozporządzenie milczą o sposobach wyodrębniania taryfowych grup odbiorców usług, chociaż ustawa wskazuje podstawy wyodrębnienia (art. 2 pkt 13). Takie milczenie oznacza swobodę wyboru, jednak sąd podkreśla, że swoboda nie oznacza dowolności. Kryteria wedle jakich dokonuje się wyodrębnienia poszczególnych kategorii podmiotów, różnicując ich sytuację prawną, nie mogą być arbitralne i podlegają weryfikacji, także w punktu widzenia norm Konstytucji. Zastosowanie przez gminę kryterium stałego zameldowania przenosi ciężar wyodrębnienia grupy odbiorców usług na rejestr danych o miejscu pobytu osób. Obowiązek meldunkowy był przedmiotem analiz Trybunału Konstytucyjnego i warto przytoczyć jego wywody. Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34, Dz.U.2002/78/716) stwierdził, że obowiązek ten - i to niezależnie od zmian sposobu jego realizacji na przestrzeni czasu - służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Trybunał podkreślił, że ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Trybunał uznał obowiązek meldunkowy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. Nawiązując do wypowiedzi Trybunału sąd podkreśla, że bezzasadne jest łączenie funkcjonowania ewidencji ludności z zadaniem własnym gminy jakim jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W ocenie sądu rację mają skarżący zarzucając zakwestionowanej uchwale naruszenie art. 32 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji). Stawianie w "mechaniczny" sposób znaku równości pomiędzy legitymowaniem się na pobyt stały a różnicowaniem cen i stawek opłat w taryfie prowadzi do nierównego traktowania adresatów zaskarżonej uchwały. Sąd zdaje sobie sprawę z lokalnych uwarunkowań Gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym charakteru miejscowości i znacznego przyrostu ludności w okresie wakacyjnym, kosztów utrzymania urządzeń oraz inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. Sąd podkreśla jednak, że z uwagi na brzmienie art. 32 Konstytucji oraz specyfikę obowiązku meldunkowego nie jest możliwe zastosowanie kryterium stałego zameldowania do kalkulowania i różnicowania taryfowych cen i opłat. Eliminacja subsydiowania skrośnego powinna odbywać się na podstawie rzeczywistego użytkowania sieci wodno-kanalizacyjnej a nie na podstawie ewidencji ludności. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny stwierdza nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego, o ile uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. W oparciu o ten przepis sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.