II SA/Po 171/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K.-A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ,- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 5 maja 2010 r. przeprowadził na działce [...] w miejscowości K. ul. L. [...] kontrolę budowy budynku gospodarczego i wiaty, w trakcie której ustalono, iż wybudowano część obiektu - wiatę od strony istniejącej stodoły oraz pomieszczenie na maszyny rolnicze. Nie wykonano wiaty z drugiej strony pomieszczenia na maszyny rolnicze, a tym samym wybudowany obiekt jest niezgodny z udzielonym M. A. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. pozwoleniem nr [...] z [...]1994 r., które obejmuje budowę obiektu składającego się z trzech pomieszczeń: wiaty, pomieszczenia na maszyny rolnicze i wiaty. W trakcie kontroli organ ustalił, iż inwestorem po śmierci Z. A. jest współwłaściciel przedmiotowej działki J. A., który oświadczył, iż ostatnie prace budowlane zostały przeprowadzone w 2007 i 2008 r. Inwestor nie okazał dziennika budowy oraz nie posiadał żadnych informacji o powołaniu kierownika budowy. Ponadto organ ustalił, iż roboty budowlane prowadzone są w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia – zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu. W dniu 7 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydal postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych prowadzonych przez J. A. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z [...]1994 r. i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r. organ nadzoru I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego - wiaty na maszyny rolnicze, a następnie decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] nałożył na inwestora J. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - "budynku gospodarczego - wiaty na maszyny rolnicze", uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, iż roboty prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 1994 r. wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. (zmiana charakterystycznych parametrów obiektu). Ponadto organ wyjaśnił, iż dokumentacja powinna być sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w przypadku zmiany funkcji pomieszczeń inwestor obowiązany jest do uzyskania decyzji lokalizacyjnej dopuszczającej zmianę funkcji obiektu. Ponadto inwestor powinien powołać kierownika budowy i zarejestrować dziennik budowy. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2011 r. złożyła M. K.-A. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji oraz nakazania inwestorowi J. A. rozbiórkę obiektu budowlanego lub całości obiektu, który została wybudowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem nr [...] z dnia [...] 1994 r. Odwołująca się podniosła, iż zakres naruszeń ustalonych przez organ nadzoru, popełnionych przez inwestora w związku z budowa budynku gospodarczego na działce nr [...], jest tak znaczny, iż budynek ten powinien być rozebrany. W opinii M. K.-A. organ mógł dokonać błędnego ustalenia stron postępowania, gdyż spadkobiercy Z. A. muszą być ustaleni w postępowaniu o stwierdzenie spadku przed sądem lub notariuszem, a organ powołał się jedynie na testament i bliżej nieokreślony akt notarialny. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż organ I instancji w prawidłowy sposób zastosował w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Organ odwoławczy wskazał, iż nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę oznacza, że niezależnie od zakresu odstąpienia, inwestor musi przedłożyć kompletny projekt zamienny spełniający wymogi art. 34 prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W przypadku gdy inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa jedynie w zakresie projektu zagospodarowania działki, musi on przedłożyć nowy projekt. Organ odwoławczy stwierdził, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę rozbudował przedmiotowy obiekt o ok. 10 m2, wykonał dodatkowo dwa otwory okienne oraz komin. Zdaniem organu, wyżej określone roboty budowlane obejmują swym zakresem zmianę zagospodarowania terenu oraz zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Zmiany te stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której to decyzji inwestor nie uzyskał. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia we wskazanym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K.-A.. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011r. Sąd przedmiotową skargę oddalił (sygn. akt II SA/Po 324/11). Decyzją z dnia [...] 2010r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ([...] ) zatwierdził przedłożony przez inwestora J. A. projekt budowlany zamienny budynku warsztatu samochodowego z wiatą oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K. – A., oświadczając, że nie wyraża zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji, według projektu zamiennego która jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ przekracza powierzchnię zabudowy. Decyzją z dnia [...] 2011r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedłożony przez inwestora projekt zamienny spełnia on wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003r. nr 120, poz. 1133) jak również nie zawiera rozwiązań niezgodnych z obowiązującymi przepisami w tym techniczno – budowlanymi. Zachodzą więc podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, przewidzianej w art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane. Organ II instancji podkreślił, iż zatwierdzony projekt jest zgodny z decyzją Burmistrza W. nr [...] z dnia [...]2010r. ([...]) określającą warunki zabudowy dla inwestycji. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego zgodnie z wydaną decyzją wynosi 84 m2. Na działce – zgodnie z graficznym załącznikiem do decyzji - znajdują się inne budynki (w tym budynek gospodarczy w kształcie litery L), nieobjęte niniejszym postępowaniem. WINB wskazał również, że brak zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na budowę przy granicy budynku gospodarczego nie ma wpływu na procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej, brak zgody nie ma wpływu dla stosowania przepisów prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. K. –A., zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy prawo budowlane, poprzez bezzasadne zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez J. A.. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi M. K. – A. podkreśliła, iż jej ojciec A. K. wyraził zgodę na pobudowanie przez sąsiada – inwestora wyłącznie budynku gospodarczego, gdy tymczasem J. A. zbudował zupełnie inny obiekt, w którym – wbrew swoim zapewnieniom – prowadził działalność usługową w postaci naprawy samochodów. Skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na legalizację samowoli budowanej J. A.. W decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza W. wskazano powierzchnię zabudowy jako bez zmian w stosunku do określonej w warunkach ustalonych w decyzji lokalizacyjnej z 1994r. Tymczasem projekt zamienny autorstwa J. S. zakłada powiększenie gabarytów zabudowy o 30 %. Skarżąca podkreśliła, iż nie można utrzymywać fikcji jakoby wiata z kanałem do naprawy samochodów miała służyć do przechowywania maszyn rolniczych, gdy tymczasem jest ona pomieszczeniem warsztatowym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zawarte w nie argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Na wstępie należy zauważyć, iż w wyroku z dnia 21 czerwca 2011r. (II SA/Po 324/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że organy prowadzące postępowanie administracyjne słusznie potraktowały zmiany parametrów realizowanego przez J. A. obiektu w stosunku do parametrów wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...], z [...] 1994r, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W., jako istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i co za tym idzie słusznie zastosowały procedurę wynikającą z art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Stanowisko wynikające z ww. prawomocnego wyroku jest wiążące dla organów oraz dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Przesądzony zatem został obowiązek przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ostateczną decyzją PINB w W. z [...] 2011r. nr [...] , zobowiązano J. A. do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego – "budynku gospodarczego – wiaty na maszyny rolnicze". Ze wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994r. wynikała zgoda na posadowienie budynku gospodarczego o powierzchni 72,4 m2 z dwoma przylegającymi do niego z dwóch stron wiatami o powierzchni 37,98 m2 i o pow. 31,49 m2. W miejscu gdzie miały być posadowione ww. budowle inwestor zbudował budynek gospodarczy o łącznej powierzchni 83,3 m2 przedzielony jedną wiatą o powierzchni 57,7 m2 (vide część graficzna projektu zamiennego autorstwa J. S.). Zdaniem Sądu decyzja PINB w W. nr [...] z [...] 2011r. zobowiązywała inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, który obejmowałby wszystkie odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 1994r, a więc projekt zamienny winien obejmować całość a nie część budynku gospodarczego, albowiem zarówno pomieszczenie gospodarcze oznaczone w projekcie zamiennym autorstwa J. S. jako nr 1 oraz to oznaczone nr. 2.2 zostały pobudowane niezgodnie z pierwotnym projektem. Projekt zamienny winien również niewątpliwie obejmować wiatę, jako również pobudowaną niezgodnie z pierwotnym projektem. Sąd z urzędu zważył, iż projekt zamienny autorstwa J. S. przedłożony przez J. A. a zatwierdzony przez PINB w W., dotyczył wykonania robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania wyłącznie części murowanej budynku gospodarczego z przeznaczeniem na warsztat samochodowy, oznaczonej w części graficznej nr 1. Projektant J. S. już w tytule projektu zamiennego przewidział, że dotyczy on wyłącznie obiektu: warsztatu samochodowego, uznając pomieszczenie gospodarcze nr 2.2 i wiatę oznaczoną nr. 2.1 jako pomieszczenia "już istniejące". W części graficznej projektu zawarte zostały dodatkowo plany: nie tylko części murowanej budynku gospodarczego oznaczonej nr 1, ale także wiaty (rys. nr 4) z zaznaczeniem, iż również wiata stanowi warsztat samochodowy; oraz pomieszczenia gospodarczego nr. 2.2. Tymczasem PINB w W. w decyzji z dnia [...] 2011r. zatwierdził projekt budowlany zamienny "budynku warsztatu samochodowego wraz z wiatą". W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał jednoznacznie, iż "podnoszona przez skarżącą sprawa powierzchni warsztatu nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji przedstawionej. Według dokumentacji do napraw przeznaczony jest warsztat, który wraz z częścią socjalną nie przekracza powierzchni 84 m2 (zgodnie z decyzją lokalizacyjną). PINB w W. nie może przyjąć, że wiata, nieprzystosowana do prowadzenia warsztatu, (brak ścian, brak ogrzewania) może służyć jako warsztat". Organ I instancji wskazał, że pomieszczenie 2.1 – wiata pomimo wykonanego kanału nie jest oznaczona jako hala warsztatowa. Organ I instancji nie zwrócił jednak uwagi, iż zawarte w projekcie zamiennym oczywiste stwierdzenie, iż wiata nie jest halą (halą warsztatową), nie wyklucza uznania wiaty jako warsztatu. Co więcej właśnie z legendy zawartej na rysunku nr 4 wynika, iż projektant w sposób jednoznaczny przewidział, że wiata stanowi warsztat samochodowy. Reasumując należy zauważyć, iż w sprawie pojawiła się sprzeczność pomiędzy częścią opisową projektu zamiennego autorstwa J. S. a decyzją organu I instancji – z projektu wynika, iż dotyczy on części budynku o powierzchni 84 m2 (warsztatu murowanego), a decyzja PINB z [...] 2011r dotyczy budynku o powierzchni 156,6 m2 (warsztatu murowanego wraz z wiatą). Nawet gdyby przyjąć, iż projekt zamienny, wbrew części opisowej dotyczy również przedmiotowej wiaty, to pojawia się kolejna sprzeczność co do przeznaczenia wiaty – PINB w W. wyklucza możliwość wykorzystania wiaty jako warsztatu, a projektant przewiduje w części graficznej projektu zamiennego, iż wiata stanowi również warsztat samochodowy. Sprzeczności tych nie dostrzegł również organ II instancji. Niewątpliwie okoliczność ta będzie miała znaczenie dla sposobu użytkowania w przyszłości przedmiotowej wiaty, która przylega do ściany budynku mieszkalnego skarżącej. Powyższe okoliczności wskazują, iż orzekające w sprawie organy naruszyły przepis art. 107 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 k.p.a. a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie w którym organ w wyczerpujący sposób informuje stronę o motywach, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, dlatego też pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, rodzi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierały odniesienia do istotnych, wymienionych powyżej okoliczności, co uniemożliwia na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcie czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny spełnia ustawowe wymogi. Organy obu instancji poza naruszeniem art. 107 k.p.a. wbrew art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważyły całości materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały precyzyjnej oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Powyższe naruszenia przepisów proceduralnych mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu I instancji. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi. W szczególności organ II instancji wyjaśnił skarżącej, iż procedura legalizacji samowoli budowanej, czy też istotnych odstąpień od uzyskanej przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, jest niezależna od woli lub zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, a zatem jego zgoda na przesunięcie budynku gospodarczego lub brak tej zgody, nie mają znaczenia dla stosowania przepisów prawa budowlanego. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Również zawarte w uzasadnieniu skargi wyliczenia powierzchni zabudowy w zakresie przeprowadzonej inwestycji nie są trafne. Skarżący zdaje się traktować wiatę jako budynek gospodarczy, uznając że powierzchnia pomieszczeń gospodarczych wynosi łącznie 141 m2. Tymczasem łączna powierzchnia hali warsztatowej i pomieszczenia gospodarczego nie przekracza 84 m2 – a zatem inwestor nie naruszył w tym zakresie postanowień zawartych w decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010r. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ I instancji winien jednoznacznie wyjaśnić czy projekt zamienny przedłożony przez inwestora dotyczy całości inwestycji i czy zgodnie z decyzją PINB w W. nr [...] z [...]2011r. "uwzględnia wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" w stosunku do projektu pierwotnego. Jeżeli zdaniem organu projekt zamienny obejmuje zmiany dotyczące również istniejącej wiaty, koniecznym jest także jednoznaczne rozstrzygnięcie - już na tym etapie postępowania - przeznaczenia wiaty w projekcie zamiennym, bowiem projektant - wbrew stanowisku organów orzekających w toku postępowania administracyjnego - zakwalifikował przedmiotową wiatę jako "warsztat samochodowy". Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.