I OSK 2319/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. i T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 645/11 w sprawie ze skargi M. Z. i T. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 645/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. Z. i T. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2009 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i T. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z dnia [...] lipca 2009 r. orzekającą o odmowie na ich rzecz zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach, przy ul. [...], oznaczonej numerem hip. [...], stanowiącej w ewidencji gruntów m. Kielce obręb [...] część działki nr [...], będącej własnością Gminy Kielce (KW nr [...]) we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz część działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa (KW nr [...]). W uzasadnieniu organ podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach orzeczeniem z dnia [...] lutego 1960 r. Nr [...], wywłaszczyło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa - na potrzeby Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Kielcach m.in. nieruchomość będącą własnością B. B. vel B., położoną w Kielcach przy ul. [...] o pow. [...]m², oznaczoną jako działka hip. nr [...], z przeznaczeniem pod budowę wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach - Wydział I Cywilny z dnia 9 marca 1993 r. sygn. akt Ns 170/93, spadek po B. B., na podstawie ustawy, nabyły jej dzieci: T. D. i M. Z. po 1/2 każda z nich. Wywłaszczona działka aktualnie wchodzi w skład nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów miasta Kielce (obr. [...]) jako część działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Kielce we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych (część lokatorów bloku przy ul. [...] nabyło własność lokali mieszkalnych wraz z udziałami we współużytkowaniu wieczystym gruntu pod blokiem) oraz jako część działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. W dniu 19 lipca 2001 r. T. D. i M. Z. złożyły do Prezydenta Miasta Kielce wniosek o zwrot wymienionej wyżej nieruchomości, podnosząc, iż nie została ona wykorzystana na cel jej przejęcia. Starosta Kielecki ustalił, że na części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], stoi blok mieszkalny wielorodzinny, trzykondygnacyjny. Pozostała część działki hip. nr [...] stanowi działkę nr [...]. Od strony zachodniej działka ta obejmuje teren zielony, porośnięty trawą, znajduje się na niej stacja transformatorowa, trzepak i chodnik. Od strony południowej zagospodarowana jest jako przydomowe ogródki użytkowane przez mieszkańców bloku nr [...] przy ulicy [...], które powstały na urządzonym trawniku przy bloku. Pozostałe tereny zieleni to trawniki, rosną na nich krzewy i jedno drzewo. Nieruchomość wywłaszczona stanowi część urządzonego osiedla wielorodzinnego. Stacja transformatorowa, usytuowana na działce nr [...], została wybudowana w 1961 roku na zlecenie Zakładu Energetycznego Kielce, dla potrzeb zasilenia wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych, budowanych przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w Kielcach. Od dnia 1 lipca 2007 roku, stanowi ona własność PGE ZEORK Dystrybucja Sp. z o.o. W konsekwencji Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] lipca 2009r. odmówił zwrotu nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, uznając, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda Świętokrzyski podał, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał na treść art. 136 ust. 3, 137 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że ustalenia organu pierwszej instancji pozwalają na uznanie, że działka, będąca przedmiotem niniejszej sprawy została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Jak wskazał Wojewoda, odnośnie działki nr [...], będącej własnością Gminy Kielce, zwrot nie przysługuje po pierwsze z uwagi na fakt wybudowania na niej bloku mieszkalnego wielorodzinnego, a po drugie z uwagi na ustanowione na tej działce w dniu 20 lipca 1979 r. prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Odnosząc się zaś do odmowy zwrotu części działki nr [...], na której znajduje się stacja transformatorowa, trawnik, trzepak, chodnik, ogródki przydomowe urządzone na części trawnika, organ wyjaśnił, że budowa osiedla mieszkaniowego zawsze obejmuje, oprócz lokalizacji na wywłaszczanym terenie bloków, także całą infrastrukturę techniczną niezbędną do funkcjonowania osiedla. Nie można budować osiedla mieszkaniowego bez urządzeń służących mieszkańcom, bez których nie mogłoby ono prawidłowo funkcjonować. Do takich miejsc bez wątpienia należy zaliczyć wszelkie miejsca zieleni pomiędzy blokami, chodniki, alejki spacerowe, uliczki, place zabaw dla dzieci, altanki, śmietniki, trzepaki, miejsca parkingowe itp. Także usytuowanie na działce nr [...] stacji transformatorowej miało ścisły związek z budową i funkcjonowaniem osiedla, bowiem została ona wybudowana w 1961 roku, dla potrzeb zasilenia wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych budowanych przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w Kielcach. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. D. i M. Z. Zarzuciły, że "dokumenty na podstawie których nieruchomości została pozbawiona jej pierwotna właścicielka, są niewiarygodne i sfałszowane przez dokonywanie naniesień i zmian, pomylenia nazwisk B. i B., a fakty te w żaden sposób nie znalazły odzwierciedlenia w decyzji", dokumenty temu przeczące nie zostały przez Wojewodę Świętokrzyskiego wskazane, w związku z czym nie jest możliwym przyjęcie, że złożone odwołania i zażalenia były przez organ w toku postępowania uwzględnione. Zdaniem skarżących, w żadnym dokumencie nie jest zawarty cel wywłaszczenia pod stację transformatorową. Ich zdaniem Wojewoda Świętokrzyski całkowicie pominął fakt, że transformator nie został wybudowany w czasie realizacji budowy osiedla, a dopiero po upływie konkretnego okresu, jak również, że nie jest on wykorzystywany dla potrzeb osiedla. Również stan prawny transformatora, w opinii skarżących, "nie jest oczywisty". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że cel wywłaszczenia wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach. W jego uzasadnieniu wskazano bowiem, że wywłaszczenie nastąpiło "pod budowę wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych". W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji wskazuje na to, że cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany. Jak wynika bowiem z tych ustaleń, wywłaszczona działka stanowi część działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta Kielce nr: [...] - stanowiącej własność Gminy Kielce we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Na części nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżące, oznaczonej jako działka [...], znajduje się trzykondygnacyjny, wielorodzinny blok mieszkalny, natomiast pozostała część tej nieruchomości, tj. działka nr [...] stanowi teren zielony porośnięty trawą, znajduje się na niej stacja transformatorowa, trzepak oraz chodnik. Od strony południowej działka zagospodarowana jest jako przydomowe ogródki użytkowane przez mieszkańców bloku [...] przy ul. [...]. Pozostałą część stanowią trawniki, na których rosną krzewy i jedno drzewo. Nieruchomość stanowi część urządzonego osiedla wielorodzinnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna. W ocenie Sądu nie ulegało zatem wątpliwości, że cel, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta skargą został zrealizowany. Na działce nr [...] wybudowano bowiem wielorodzinny blok mieszkalny, zaś działka nr [...] stanowi część infrastruktury powstałego osiedla robotniczego, przeznaczoną do korzystania przez mieszkańców. Bezspornym jest również, iż prace związane z realizacją tego celu rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne, a ponieważ blok wielorodzinny został wybudowany na początku lat 60-tych ubiegłego wieku, to cel powyższy został zrealizowany w terminie 10 lat od ww. dnia. Skoro więc w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy, na działce objętej skargą doszło do wybudowania wielokondygnacyjnego budynku mieszkalnego oraz wykonana została niezbędna dla możliwości użytkowania całego osiedla infrastruktura, to brak jest podstaw, by nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących stacji transformatorowej wskazano, że nie znajdują one poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z pisma PGE ZEORK Dystrybucja Sp. z o.o. z dnia 14 stycznia 2009 r. oraz protokołu nr 103/1/61 odbioru technicznego i przyjęcia do eksploatacji, stacja ta została wybudowana w 1961 r. dla potrzeb zasilenia wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych budowanych przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w Kielcach. Zdaniem Sądu I instancji stacja ta powstała w czasie realizacji budowy osiedla i dla jego potrzeb, a więc stanowiła część infrastruktury tego osiedla. Sąd wskazał, że kwestia prawidłowej pielęgnacji terenu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż istotne jest to, że wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej aktualnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczona została pod infrastrukturę osiedla budynków wielomieszkaniowych i powstałego osiedla robotniczego, co powoduje przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nieuzasadnione są także, zdaniem sądu I instancji, zarzuty dotyczące "sfałszowania" dokumentów wywłaszczeniowych, które autorki skargi zdają się wywodzić z "pomylenia nazwisk B. i B.". Istotnie w decyzji z [...] lutego 1960 r. właścicielka wywłaszczanej nieruchomości określona została jako B. B. vel. B., jednak wobec dokładnego opisu tej nieruchomości w decyzji, zawierającego powierzchnię, numer hipoteczny działki [...] i wreszcie przedstawienie jej na planie sporządzonym w 1959r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Geodezyjne Gospodarki Komunalnej w Kielcach pod numerem [...], zindywidualizowanie wywłaszczonej nieruchomości oraz jej ówczesnej właścicielki nie nastręcza trudności. Wątpliwości w tym zakresie nie miały zresztą same skarżące, skoro jako spadkobierczynie właścicielki wystąpiły z wnioskiem o zwrot. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika także, że nazwisko matki skarżących przedstawiane jest jako B. (np. postanowienie Sądu Powiatowego w Kielcach z 20 lutego 1963r. o dokonaniu wpisu w księdze wieczystej) bądź jako B. (np. zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w Kielcach z 8 czerwca 1979r. o dokonaniu wpisu w księdze wieczystej). Nie ma także znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji okoliczność, że ustanowione i wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998r. prawo współużytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...], dotyczy jedynie części oznaczonej jako [...]. Prawidłowo organ uznał bowiem, że taka sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 229 ustawy i wyklucza roszczenie o zwrot nieruchomości. Niezależnie od tego podkreślić należy, że podstawą do odmowy zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości jest również zrealizowanie celu wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. Z. i T. D., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na bezkrytycznym przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość została użyta w całości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż duża jej część od lat pozostaje niezagospodarowana w sposób, jaki miał być powodem i celem wywłaszczenia, - art. 119 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i tym samym błędne przyjęcie, iż decyzja wywłaszczeniowa spełniała warunki formalne, tj. w sposób pewny określała adresata tejże decyzji, w sytuacji, gdy nazwisko wywłaszczanej bez uzasadnienia podane zostało w dwóch wersjach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nawet gdyby przyjąć, iż proces wywłaszczeniowy w przedmiotowej sprawie przebiegł zgodnie z obowiązującymi przepisami i bez uchybień natury procesowej, to w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niewykorzystana część winna zostać im zwrócona. Skarżący podkreślili, że nadal nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, iż cel na który nieruchomość została wywłaszczona został precyzyjnie określony. Jeśliby nawet przyjąć, iż celem tym była budowa wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych i cel ten w dużym stopniu został zrealizowany, to wedle ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie na części wywłaszczonej działki znajdują się ogródki działkowe, a w jej części zachodniej usytuowana jest stacja transformatorowa, to pozostaje jeszcze duża część porośnięta trawą, która w żaden sposób nie odzwierciedla celu wywłaszczenia. Jest to, zdaniem skarżących, równoznaczne ze spełnieniem warunku przepisu art. 136 ust. 3 ustawy, tzn. uznaniem, iż ta właśnie część (porośnięta trawą) jest zbędna na realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej i z tego powodu podlega zwrotowi skarżącym, czyli spadkobierczyniom wywłaszczonej właścicielki. Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 119 ustawy o gospodarce nieruchomościami pośród szeregu warunków formalnych decyzji wywłaszczeniowej jest i taki, zgodnie z którym koniecznym jest wskazane w jej treści właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Obowiązek wskazania adresata decyzji wynika także z przepisu natury ogólnej, tj. z art. 107 k.p.a.. Decyzja jako akt indywidualny winna precyzyjnie i w sposób niewątpliwy wskazywać swojego adresata poprzez podanie imienia i nazwiska strony. Nie jest spełnieniem tego warunku wskazywanie jako wywłaszczanej B. B. vel B., bowiem z żadnego innego dokumentu nie wynika, iż faktycznie wstępna skarżących posługiwała się zamiennie tymi nazwiskami, a co za tym idzie, iż jest to jedna i ta sama osoba. Niewystarczającym jest usprawiedliwianie tego faktu błędną deklinacją nazwiska wywłaszczonej właścicielki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a zatem rozważając ich zasadność Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był oprzeć się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji, zaakceptowanym przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ten stan faktyczny, opisany szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku obejmował między innymi istnienie na wywłaszczonej nieruchomości budynku wielorodzinnego, wielokondygnacyjnego (bloku mieszkalnego) oraz transformatora, chodnika, terenu zielonego, przydomowych ogródków użytkowanych przez mieszkańców bloku. Cel wywłaszczenia określono w decyzji wywłaszczeniowej jako budowę wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych. Cel ten, co oczywiste, nie sprowadza się w istocie do budowy samych budynków lecz składającego się z nich osiedla mieszkaniowego. Słusznie też zaakceptował sąd I instancji stanowisko organów administracji, zgodnie z którym osiedle takie to nie tylko budynki mieszkalne, ale także infrastruktura obejmująca instalacje energetyczne, parkingi, zieleń osiedlową i ciągi piesze. Są to bowiem takie elementy infrastruktury, które są niezbędne mieszkańcom osiedla do codziennego życia na jego terenie. Bez względu na jakość zagospodarowania terenów zielonych w otoczeniu budynku wzniesionego na wywłaszczonej nieruchomości - stanowią one bez wątpienia element zieleni osiedlowej. W tej sytuacji nie sposób uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), skoro nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a przeciwnie, cel ten (w rozumieniu przepisów ustawy) został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości . Powołany zaś jako druga podstawa kasacyjna przepis art. 119 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa wymogi jakim powinna odpowiadać decyzja o wywłaszczeniu i mógłby być ewentualnie podstawą oceny zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowych wydanych pod rządami tej ustawy. Przedmiotem zaś postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do sądu I instancji było żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie ocena prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego. Na marginesie tylko należy wskazać, że także i orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] lutego 1960r. wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie mogłoby w żadnej mierze podlegać ocenie z punktu widzenia przepisu ustawy, która weszła w życie 38 lat później. Zatem także i zarzut naruszenia art. 119 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym przez adwokata ustanowionego z urzędu rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.