II OSK 1983/12

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. S.A. z siedzibą w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Po 1174/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 20011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Stowarzyszenia E. z siedzibą w Ś. na rzecz F. z siedzibą w Ś. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w Ś., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 183 ust. 1, art. 211 ust. 1, 2 i 3, art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) udzielił Z. R.-P. [...] w Ś. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji "[...]" w Ś., na warunkach określonych w tej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister Środowiska uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. w punkcie III tiret ósme oraz w punkcie V.1.1.2.1., orzekając w tym zakresie merytorycznie; w punktach VI.1, VI.3 i VI.4 oraz VII w tym zakresie umarzając postępowanie organu pierwszej instancji; a w pozostałej części utrzymał decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. IV SA/Wa 1572/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia, uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister Środowiska po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. w: punkcie III tiret ósme i w punkcie V.1.1.2.1., orzekając w tym zakresie merytorycznie; w punktach VI.1, VI.3 i VI.4 oraz punkcie VIII, umarzając w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji; w punkcie VIII dodał nowe zdanie; a w pozostałej części utrzymał decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. w mocy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Pilski, na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z art. 214 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) zmienił za zgodą strony decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r., udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji [...] w Ś., zmienioną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. Stowarzyszenie E. w Ś. wniosło odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 185 Prawa ochrony środowiska wprowadza istotne odstępstwa od reguł obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym w zakresie określenia stron postępowania, wynikających z przepisów art. 28 i następnych K.p.a. Zgodnie z art. 185 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się przepisu art. 31 K.p.a. stanowiącego podstawę do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych. Art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska przewiduje możliwość udziału organizacji ekologicznych, ale tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa ochrony środowiska, przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W tej sprawie nie można uznać, że zmiana instalacji powoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Wręcz przeciwnie, zmiana nośnika energii z tłuszczu zwierzęcego kat. 1 lub paliwa ekologicznego na gaz wysokometanowy, polegająca na odstąpieniu od stosowania termicznych procesów przekształcania odpadów, spowodowała zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia w ten sposób, że instalacja nie jest już instalacją do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z klasyfikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Po dokonaniu zmian przedsięwzięcie kwalifikuje się jako potencjalnie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 73 powołanego rozporządzenia. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyło Stowarzyszenie E. z siedzibą w Ś., zarzucając naruszenie art. 185 ust. 1 poś, art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie" i art. 10 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżony wyrok przyjął, że skoro skarżące Stowarzyszenie brało udział na prawach strony w toczącym się z inicjatywy Spółki F. postępowaniu w sprawie pozwolenia zintegrowanego, wnosząc m. in.: środek odwoławczy od decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, to winien przysługiwać mu ten sam status w postępowaniu odnoszącym się do tej samej sprawy administracyjnej, prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. Co prawda przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest ustalenie przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym, tym niemniej między zakończonym decyzją ostateczną postępowaniem, a postępowaniem toczącym się na podstawie art. 155 K.p.a. zachodzi łączność. Warunkiem wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 K.p.a. jest uprzednie istnienie decyzji ostatecznej, a jednym z wymogów jej zmiany pozostaje zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji. W przypadku, gdy w sprawie występowało więcej stron, wymagana jest zgoda wszystkich stron. Dotyczy to także podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 i 3 K.p.a.). Starosta przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu zintegrowanym winien był zgodnie z art. 155 K.p.a. uzyskać na to zgodę każdej ze stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko podmiotu, który ten proces zainicjował. Uczestnicząc bowiem w postępowaniu na prawach strony, mimo braku legitymowania się interesem własnym w tym procesie, skarżący powinien być przez cały czas trwania postępowania traktowany jako podmiot na prawach strony. Żaden z przepisów Prawa o ochronie środowiska ani ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, nie daje podstaw do dekodowania normy prawnej, która pozbawiałaby podmiot uczestniczący na prawach strony w postępowaniu zwykłym, tych praw w postępowaniu nadzwyczajnym (w tym na podstawie art. 155 K.p.a.). W skardze kasacyjnej Z. R.-P. "F." S.A. w Ś. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", art. 31 § 3, art. 155, art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 1 i art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska. Przede wszystkim wnosząca skargę kasacyjną Spółka zarzuciła, że pojęcie "uczestnika na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a. W rezultacie uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w tym postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji rola procesowa podmiotów niemających interesu prawnego, jak i zakres przyznanych im przez przepisy prawa uprawnień czy obowiązków procesowych różnią się od roli, jaką pełni w postępowaniu strona oraz celu, jaki ona zamierza osiągnąć. Zakres czynności, jakich uczestnik postępowania na prawach strony może dokonywać w postępowaniu administracyjnym jest zdeterminowany charakterem jego uczestnictwa w tym postępowaniu. Występując w postępowaniu administracyjnym w cudzej sprawie organizacja społeczna nie może dokonywać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Uczestnik postępowania na prawach strony nie jest także uprawniony do wyrażania zgody na zmianę w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej innemu podmiotowi. Decyzja o pozwoleniu zintegrowanym nie stworzyła dla Stowarzyszenia żadnych praw nabytych, których ochrona wymagałaby jej zgody na zmianę pozwolenia zintegrowanego, czy ich udziału w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie nieistotnej zmiany tego pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, w szczególności trafny jest zarzut naruszenia art. 185 ust. 2a w związku z art. 3 pkt 7 Prawa ochrony środowiska oraz art. 155 K.p.a. Wyłącznym powodem uwzględnienia skargi Stowarzyszenia E. w Ś. i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skoro skarżące Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, to tym samym jest stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje. Stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 155 K.p.a., nie zawiera szczególnych uregulowań dotyczących stron postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji, ani zasad na jakich w tym postępowaniu może występować organizacja społeczna, zatem zastosowanie mają ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 K.p.a. (pojęcie strony) oraz art. 31 K.p.a. (dotyczący udziału w postępowaniu organizacji społecznych). Prawo ochrony środowiska wprowadza jednak odstępstwa w zakresie ustalenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii. W postępowaniu tym pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska do prowadzących instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władających powierzchnią ziemi na tym obszarze. Ograniczony został również w tym postępowaniu udział organizacji społecznych, albowiem stosownie do art. 185 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii nie stosuje się art. 31 K.p.a., stanowiącego podstawę do udziału tych organizacji w postępowaniu administracyjnym. Reguła ta nie odnosi się jednak do postępowań w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego lub istotnej zmiany jego warunków. W świetle art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji nie stosuje się art. 185 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, lecz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przy czym, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa ochrony środowiska, przez "istotną zmianę instalacji" należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji organizacje ekologiczne, które powołują się na cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Mając powyższe względy na uwadze za nieprawidłowe należy uznać przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że skoro skarżące Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, to tym samym w świetle art. 155 K.p.a. jest stroną w postępowaniu w sprawie zmiany tej decyzji. Treść art. 155 K.p.a. nie określa kręgu stron postępowania w sprawie zmiany decyzji ani zasad udziału organizacji społecznych w tym postępowaniu, zatem wadliwa była konstatacja Sądu pierwszej instancji, że już tylko z tej przyczyny, iż skarżące Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, to było uprawnione do wniesienia odwołania od decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Udział organizacji społecznej w każdym postępowaniu, do którego ma zastosowanie art. 31 K.p.a., jest następstwem zgłoszenia stosownego żądania przez organizacje społeczną i dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że organizacja społeczna ma legitymację procesową w tej sprawie, w której została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Wobec tego wszczęcie innego postępowania, w tym wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, wymaga zgłoszenia stosowanego żądania przez organizację społeczną i dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją jest stroną w postępowaniu o zmianę lub uchylenie takiej decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. i wymagana jest zgoda takiej organizacji, o której mowa w tym przepisie. Organizacja społeczna nie jest stroną, ponieważ w sprawie dotyczącej innej osoby postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej, a jedynie uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony, co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu korzysta z uprawnień procesowych strony. Prowadzi to do wniosku, że organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 31 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, może brać udział w postępowaniu w sprawie o uchylenie lub zmianę takiej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., jeżeli wystąpi z takim żądaniem i zostanie dopuszczona do udziału w tym postępowaniu. Dokonanie oceny zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z tego powodu, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot wymagało przede wszystkim uwzględnienia treści art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska, który reguluje kwestie udziału organizacji społecznych w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji istotne było dokonanie oceny, czy w świetle art. 185 ust. 2a i art. 3 pkt 7 Prawa ochrony środowiska, a także art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie były podstawy do przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżące Stowarzyszenie nie jest uprawnione do wniesienia odwołania od decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Ocena ta została całkowicie pominięta przez Sąd pierwszej instancji, który oparł się jedynie na ustaleniu, że skarżące Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu w sprawie udzielenie pozwolenia zintegrowanego, a zatem już tylko z tego powodu należy wywodzić jego uprawnienie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Racje ma wnoszący skargę kasacyjną, że pojęcie "uczestniczy w postępowaniu na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "jest stroną" w rozumieniu art. 28 K.p.a. i w rezultacie uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Uprawnienie do udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym należy wywodzić z art. 185 ust. 2a i art. 3 pkt 7 Prawa ochrony środowiska, a także art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a nie przepisu art. 155 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 ust. 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.