II SA/Kr 108/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D.C. i J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego D.C. i J.W. kwotę 714 / siedemset czternaście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 108/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia 20 października 2009 r. znak [....] Prezydent Miasta K. , uwzględniając wniosek J.P. , na podstawie art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [....] , wraz z wyjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] przy ul. [....] w K. Linię zabudowy, przebiegająca w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [....] , przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji. Określono parametry zabudowy, w tym między innymi: wskaźnik powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej – rozporządzenie): 28 %, szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia : 12 m z tolerancją 20 %, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia: maksymalnie 9,5 m, wysokość do kalenicy na podstawie § 8: do 12 m. Stwierdzono, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [....] , od tej ulicy odbywać będzie się obsługa komunikacyjna poprzez projektowany zjazd. W odwołaniach od tej decyzji podniesiono, że zabudowa przy ulicy [....] ma charakter zabudowy jednorodzinnej, niskiej. Teren inwestycji stanowi wzniesienie, więc relatywnie planowany obiekt będzie znacznie wyższy. Tak duży budynek w terenie zabudowanym domami jednorodzinnymi wpłynie negatywnie na wartość nieruchomości sąsiednich i pogorszy warunki zamieszkiwania. Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpoznaniu odwołań J.C. , J.W. , D.C. , decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i oceny organu I instancji. Podkreślił, że analiza urbanistyczno – architektoniczna została opracowana prawidłowo. Wynika z niej, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się także zabudowa wielorodzinna. Zarówno zaś budynki jednorodzinne jak i wielorodzinne realizują tę samą, mieszkaniową funkcję terenu. Planowana inwestycja spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", a parametry zabudowy ustalone zostały zgodnie z przepisami rozporządzenia. W dniu 25 marca 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] , powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. Podnosła, że jest wieczystym użytkownikiem działki nr [....] , a nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze , na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowiło postępowanie. Decyzją z dnia 29 września 2011 r. znak [....] Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. , na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia 18 stycznia 2010 r. i stwierdziło wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło co następuje: Spółdzielni Mieszkaniowej [....] z siedzibą w K. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, czyli decyzja o warunkach zabudowy dotknięta była wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podmiot ten jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] (która weszła w zakres inwestycji objętej decyzjami o warunkach zabudowy), powinien zatem uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji Prezydenta Miasta K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zaistnienie którejkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 145 kpa co do zasady prowadzi do uchylenia decyzji objętej wznowieniem o konieczności wydania kolejnej decyzji orzekającej co do istoty. W myśl jednak art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z kolei zgodnie z art. 151 § 2 kpa, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Orzekając w przedmiocie wznowienia organ właściwy zobowiązany jest opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa materialnego, a w tym konkretnym przypadku oznacza to konieczność zastosowania regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, póz. 717 ze zm.). W niniejszej sprawie, wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy. Dla wydania decyzji konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Przeprowadzona w sprawie analiza zawiera część graficzną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Nowa zabudowa, jako kontynuująca istniejącą funkcję, powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu . Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Istniejąca zabudowa wzięta pod uwagę przez urbanistę usytuowana jest w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Powołując się na sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej dla terenu planowanej inwestycji oraz relatywnie niskiej zabudowy wielorodzinnej na działce nr [....] , jak również uskokowo przebiegającą wysokość elewacji na działkach sąsiednich, za właściwe przyjęto wyznaczenie wysokości elewacji frontowej maksymalnie do 9,5m do attyki, gzymsu lub okapu, zaś wysokość najwyższej krawędzi dachu nie powinna przekraczać 12 m, z tolerancją do 20%. W przypadku szerokości elewacji frontowej stwierdzono, że średnia wielkość w obszarze wynosi około 12 m, stąd też prawidłowym jest takie wyznaczenie przedmiotowego wskaźnika. Podobnie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy obliczony dla zabudowy w obszarze objętym analizą wyniósł średnio około 28% i taki też wskaźnik zaproponowano dla nowej zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. W toku postępowania uzyskano konieczne w sprawie opinie. Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli J.W. , D.C. i Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] . We wnioskach podniesiono, że Kolegium nienależycie sprawę wyjaśniło. Spółdzielnia [....] bowiem jest wieczystym użytkownikiem działki nr [....] , która oddziela teren inwestycji od ulicy [....] i w toku pozostaje postępowanie sądowe o ustanowienie służebności po tej działce. Podniesiono też, że budynek na działce nr [....] , do którego nawiązuje analiza, nie jest ujawniony na mapie. Decyzją z dnia 7 listopada 2011 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własną decyzję. Podtrzymało swoje stanowisko , a co do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy podało: Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W rozpatrywanej sprawie jako teren inwestycji wskazano, oprócz działki [....] także działki nr nr [....] , a cały tak określony obszar ma bezpośredni dostęp do ulicy [....] . Postępowanie o ustanowienie służebności nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.C. i J.W. zarzucili naruszenie przepisów art. 6, 77 § 1 kpa, art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 1 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący powtórzyli zarzuty dotychczas prezentowane podkreślając, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi, bo dostęp taki winna mieć każda działka składająca się na teren inwestycji, a nie tylko jedna z nich. Dostęp do drogi publicznej ma mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter, a jego brak oznacza niemożność ustalenia warunków dla inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Ustalenia organu co do tego, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] jest wieczystym użytkownikiem działki nr [....] i że w związku z tym przysługuje jej przymiot strony, są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w materiałach sprawy. Niewątpliwie więc w sprawie zachodziła przesłanka wznowieniowa opisana w artr. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postępowanie wznowieniowe przeprowadza się w dwóch etapach: w pierwszym badane są i ustalane przyczyny wznowienia, w drugim sprawa rozstrzygana jest co do istoty. Regułą jest, że potwierdzenie istnienia przyczyny wznowieniowej powoduje uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Wtedy jednak, gdy owo rozstrzygnięcie co do istoty sprawy miałoby odpowiadać rozstrzygnięciu dotychczasowemu, tego ostatniego nie uchyla się, a jedynie ujawnia się fakt wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nie mają więc racji skarżący twierdząc, że już sam brak udziału w postępowaniu podmiotu mającego interes prawny winien powodować uchylenie decyzji ostatecznej. Przeszkodą w uchyleniu może być bowiem opisana, negatywna przesłanka. Organ zaś zobowiązany jest uwzględnić także i negatywne przesłanki. Postępowanie dotyczące przyczyny wznowienia przeprowadzono w sprawie prawidłowo. Już jednak drugi etap tj. rozpoznanie sprawy co do istoty obarczony jest wadami. Organ zacytował ustawową definicję dostępu do drogi publicznej, ale zapis ten, w kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy, wadliwie wyłożył. Jak wynika z map znajdujących się w aktach działka nr [....] stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni [....] - to pas oddzielający w całości działkę nr [....] od ulicy [....] . We wniosku działka nr [....] została wskazana jako teren inwestycji towarzyszących głównemu zamierzeniu. Budynek bowiem w całości ma być usytuowany na działce nr [....] , a na działce [....] ma powstać infrastruktura. Nie można podzielić poglądu Kolegium, że w takich okolicznościach wystarczające jest, że tylko jedna z działek składających się na teren inwestycji ma połączenie z drogą publiczną. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. Dostęp do drogi publicznej ma mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter. Skoro działka nr [....] nie jest ani drogą wewnętrzną, ani nie jest obciążona służebnością, to nie można twierdzić, że teren inwestycji ma dostęp do ulicy [....] . Dostęp do drogi publicznej musi mieć cały teren inwestycji , a więc każda, a nie tylko jedna, i to niezasadnicza, jego część. To, że określenie terenu inwestycji należy do wnioskodawcy , a ten na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi wykazywać prawa do tego terenu, jest kwestią zupełnie odrębną . Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kategorią odmienną od zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej. Nie zmienia tego tylko ta okoliczność, że działka mająca stanowić dostęp do drogi publicznej jednocześnie wchodzi w skład terenu inwestycji. W ustalonym przez organy stanie faktycznym stwierdzić ostatecznie należy, że określony przez inwestora teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej tj. do ulicy [....] . Przyjęcie odmiennego, wadliwego założenia, stało się przyczyną wydania wadliwej, lub przedwczesnych decyzji, które – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią sformułowany powyżej pogląd, a także ewentualny wynik postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogowej. O ile okaże się, że dostęp do drogi publicznej istnieje, rozpoznają sprawę co do istoty, co oznaczać będzie konieczność rozważenia czy rzeczywiście, także i z innych względów (w tym np. co do wysokości zabudowy), w wyniku wznowienia wydana byłaby tożsama decyzja. O kosztach postępowania orzeczono na podatnie art. 200 ppsa.