I OSK 1739/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 46/12 o odrzuceniu skargi K. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie naliczenia kapitału początkowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 46/12 odrzucił skargę K. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie naliczenia kapitału początkowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 17 grudnia 2011 r. K. K. zwróciła się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z zażaleniem na bezczynność organu rentowego w sprawie naliczenia kapitału początkowego, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu rentowego do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Minister Pracy i Polityki Społecznej, mając na uwadze treść art. 175 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie kapitału początkowego następuje w formie decyzji organu rentowego, zażalenie K. K. przekazał do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. O przekazaniu zażalenia poinformowano skarżącą pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2012 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 27 stycznia 2012 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, K. K. wniosła skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w związku z "nie wydaniem decyzji zobowiązującej Prezesa ZUS lub właściwą jednostkę tego organu do zebrania pełnego materiału dowodowego w trybie administracyjnym na koszt organu rentowego i zakończenia postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz wysokości wszystkich składek w zakresie czasowym od listopada 1983 do 31 grudnia 1998 roku w działalności gospodarczej T. K. jako osoby fizycznej oraz jako osoby prawnej i w konsekwencji obliczenia kapitału początkowego na rzecz K. K. oraz wszystkich pracowników zatrudnionych w firmach "(...)" – T. K.". K. K. w skardze wniosła również o ustalenie właściwości instancyjnej wobec bezczynności Prezesa ZUS oraz zgodności działań ZUS z obowiązującymi przepisami prawa w poprzednich latach, jak też z przepisami aktualnie obowiązującymi. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku - o jej oddalenie i podał, że w myśl art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów art. 68 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) i art. 175 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - uznał się niewłaściwym do załatwienia wniosku skarżącej. Odrzucając skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że K. K. domagała się od Ministra Pracy i Polityki Społecznej załatwienia zażalenia z dnia 17 grudnia 2011 r. na bezczynność organu rentowego w sprawie naliczenia kapitału początkowego. Odpowiadając na wskazane zażalenie z dnia 17 grudnia 2011 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z 9 stycznia 2012 r. poinformował skarżącą, iż zażalenie to zostało przekazane przy piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Jednocześnie Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że zgodnie z art. 180 K.p.a. w sprawach ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie do art. 175 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustalenie kapitału początkowego następuje w formie decyzji organu rentowego. Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nadzór Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami nie może dotyczyć spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji indywidualnych. Minister nie jest zatem organem uprawnionym do wydania decyzji zobowiązującej organ rentowy do prowadzenia postępowania we wnioskowanym zakresie. Jedynym organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach o ustalenie kapitału początkowego i wydawania w tym zakresie decyzji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego decyzje podlegają zaś kontroli sądu powszechnego w trybie odwoławczym określonym przepisem art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - a nie kontroli sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odwołanie do sądu powszechnego przysługuje również w razie niewydania decyzji przez organ rentowy, czyli w przypadku jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na uwadze powyższe i wskazując, że kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sąd administracyjny obejmuje m. in. skargi na bezczynność organów, ale tylko w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) stwierdził, że skarga K. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest niedopuszczalna. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie był zobowiązany w tej sprawie do wydania aktu lub podjęcia czynności, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 cyt. P.p.s.a. w tym do wydania decyzji w przedmiocie wnioskowanym przez skarżącą. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. wniosła K. K., reprezentowana przez radcę prawnego, ustanowionego z urzędu. Zaskarżając postanowienie w całości skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej nie był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. - nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. polegającą na wydaniu postanowienia w ciągu dwóch dni od otrzymania przez pełnomocnika skarżącej pisma z Okręgowej Izby Radców Prawnych w sprawie ustanowienia go pełnomocnikiem i tym samym pozbawienie strony możliwości obrony swych praw za pośrednictwem pełnomocnika, którego przyznał jej Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw (przesłanka nieważności wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten nie mógł uznany za zasadny. Sam fakt, że po dwóch dniach od wyznaczenia i powiadomienia pełnomocnika wydane zostało zaskarżone postanowienie nie upoważnia do powyższego stwierdzenia. Pełnomocnik nie był w rozpoznawanej sprawie w żaden sposób ograniczony w działaniach na rzecz strony. Miał zapewniony dostęp do akt sprawy. Po jej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, co nastąpiło zgodnie ze zdaniem drugim § 3 art. 55 P.p.s.a., doręczono pełnomocnikowi odpis postanowienia o odrzuceniu skargi, umożliwiając jego zaskarżenie, co też uczynił. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie doszło do uchybienia przepisom postępowania, które stanowiłyby podstawę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W sprawie nie występują też pozostałe, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, również nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma rozważenie, czy w związku z pismem K. K., reprezentowanej przez T. K., z dnia 17 grudnia 2011 r., skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Minister obowiązany był podjąć działania odpowiadające aktom i czynnościom wskazanym w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie dotyczącej bezczynności organu biorąc za podstawę stan faktyczny oraz prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy Minister Pracy i Polityki Społecznej był organem właściwym do rozpoznania skargi (zażalenia) K. K. z dnia 17 grudnia 2011 r. na bezczynność organu rentowego w sprawie naliczenia kapitału początkowego w formie decyzji administracyjnej, innego aktu lub podjęcia stosownej czynności, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej. W myśl art. 175 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustalenie kapitału początkowego następuje w formie decyzji wydanej przez organ rentowy. Stosownie zaś do regulacji art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 tego kodeksu powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 k.p.c.), zaś organami rentowymi są: jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w sprawach świadczeń, kolejowe jednostki organizacyjne, wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne organy wojskowe i organy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w § 2, a także Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (art. 476 § 4 k.p.c.). Również ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), w art. 83 ust. 2 stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl zaś art. 83 ust. 3 odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia, uzasadnia stanowisko, jakie wyraził Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Nawiązując do treści zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu, podnieść ponadto należy, że od dnia 11 kwietnia 2011 r. przekazanie podania organowi właściwemu nie następuje już w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia. Następuje ono jedynie w formie czynności materialnoprawnej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie, która to czynność nie podlega zaskarżeniu. Nie jest to bowiem czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt IOSK 38/12, lex nr 1120679). Dlatego nie można też było uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r., działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę K. K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Sprawa niniejsza nie podlega bowiem kognicji sądów administracyjnych. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w postanowieniu o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.