II SA/Kr 313/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] " w T. na decyzję Wojewody z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] Prezydent Miasta T. , działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w T. z dnia 04.04.2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w T. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego budowę wolnostojącego czterokondygnacyjnego wielorodzinnego budynku mieszkalnego z miejscami postojowymi (parking podziemny) wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjna, c.o., gazowa, elektryczna, telekomunikacyjna), przebudowę istniejącej linii kablowej oświetlenie terenu, istniejącej linii ciepłowniczej, sieci teletechnicznej oraz budowę zjazdu z [...] - działka nr [...] ,[...] na działkę nr [...] obręb [...], na terenie obejmującym działki nr [...] ,[...] ,[...] obręb [...] położonych przy [...] w T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż planowana inwestycja obejmuje działki nr [...] ,[...] [...] obręb [...], przy czym zjazd z drogi publicznej zlokalizowany jest na działkach nr [...] ,[...] . Inwestor rozszerzył wniosek o działkę nr [...] oświadczając, że posiada prawo do jej dysponowania na cele budowlane. Zdaniem organu skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, uzyskano decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ warunki zabudowy w istocie są ustaleniem lokalizacji. Zdaniem organu decyzje sygnowane z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Dyrektora T. Zarządu Dróg Miejskich z dnia 29 października 2010 r. i zmieniona decyzją z dnia [...] października 2011 r. spełniają wymogi prawa w zakresie lokalizacji zjazdu. Decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2010 r., zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] października 2011 r., w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z [...] (działka nr [...] obręb [...] i działka nr [...] obręb [...] 'do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T. , nie zobowiązuje inwestora do rozwiązania kwestii zjazdu publicznego do posesji na działce nr [...]. Zdaniem organu "Dla zapewnienia bezpiecznego użytkowania budynku szkoły, projektowany zjazd z drogi publicznej na działkę nr [...], jest obojętny." Wykonanie zjazdu z pasem wyłączenia szerokości 2,75 m, przy 7,5 metrowej szerokości ciągu pieszo-rowerowego, nie zmieni stanu bezpieczeństwa dla pieszych oraz dla uczącej się młodzieży. Nadal wyjście ze szkoły nie będzie prowadziło bezpośrednio na jezdnię, a szerokość pozostałego ciągu pieszego zapewnia zachowanie bezpieczeństwa. W obecnym stanie inwestycja Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, chronionych art. 5 ustawy Prawo budowlane, jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Od tej decyzji odwołanie wniosło [...] Liceum Ogólnokształcące w T. , zarzucając rażące naruszenie przepisów: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych co do zakresu i kierunku postępowania, zawartych w decyzji Wojewody z dnia 15 lipca 2011 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2011 r., - art. 7 k.p.a., w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych, poprzez wydanie pozwolenia na budowę, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dotyczących charakteru wjazdu na działkę nr [...] obrębu [...] bez uwzględniania faktu, iż wjazd ten ma charakter jedynego wjazdu przeciwpożarowego oraz drogi ewakuacyjnej na posesję szkolną, - art. 7 i 8 k.p.a., w związku z art. 5 ust. l pkt 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieposzanowanie interesów osób trzecich, w szczególności władającego działką nr [...], polegające na nieuwzględnieniu specyfiki działalności prowadzonej na działce m [...] oraz przewidywanych zakłóceń i niemożliwości korzystania z budynku szkolnego z powodu długotrwałej budowy projektowanej inwestycji, - art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronom zapoznania się z całokształtem zebranego materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia o dokument - opinię [...] Zarządu Dróg Miejskich z dnia 23 września 2011 r., przedłożony do akt sprawy po zgłoszeniu uwag i zarzutów. Strona odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta T. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] , Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zm.) i art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., póz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. l i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył ostateczną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi na działce nr [...] obręb [...] w T. wraz z budową zjazdu z AL [...] - działka nr [...] na działkę nr [...] obręb [...] w T. Projekt budowlany budowy "budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi (garaż, parking podziemny) na dz. nr [...], Obr. [...] w T. przy [...] wraz z budową zjazdu z [...]- dz. nr [...] ,[...] na działkę nr [...] obr. [...] w T. " jest niezgodny z wiążącą organy i inwestora powyższą decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2009 r., która pomija działkę nr [...], a zarazem nie uwzględnia zjazdu zaprojektowanego w relacjach prawoskrętnych z pasem wyłączenia o szerokości 2,75 m i długości 18 m, jak wskazano w decyzji ostatecznej Wojewody z dnia 15 lipca 2011 r. Kwestia właściwego zlokalizowania zjazdu z drogi publicznej - tj. z działek nr [...] , [...] obręb [...] do posesji na działce nr [...] obręb [...], jako prawoskrętu z pasem wyłączenia bezwzględnie uwzględniającym istniejący wjazd na teren szkoły (krawężnik ograniczający pas prawoskrętu na odcinku wjazdu bramowego szkoły zaprojektowano jako obniżony dopiero po piśmie TZDM z dnia 19 września 2011 r.), zostaje rozstrzygnięta po dwóch latach od wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w postępowaniu prowadzonym przez zarządcę drogi – [...] Zarząd Dróg Miejskich czynny udział bierze tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" i Biuro Architektoniczne [...]. . Nie można zatem twierdzić, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na budowę m. in. zjazdu jest tożsama z późniejszą decyzją zarządcy drogi o zezwoleniu na jego lokalizację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w T. , zarzucając iż organ bezpodstawnie żąda od inwestora przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obr. [...], nie uwzględniając faktu posiadania przez inwestora uzgodnienia lokalizacji tego zjazdu z za rządca drogi. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, uznał, że zaskarżona decyzja kasacyjna jest wydana w sposób prawidłowy na podstawie art. 138§2 kpa. Organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Zgodnie z art. 138§2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy na budowę m.in. zjazdu nie jest tożsama z późniejszą decyzją zarządcy drogi o zezwoleniu na jego lokalizację i dlatego uchylił decyzję organu l instancji. Stosownie do przepisu art. 33 ust.1 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 7.071994r. Prawo budowlane ( Dz. U. 201 0r. Nr 243 póz. 1623 z późn. zm.) pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Ustęp 2. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Przepis art. 34 ust. 1-ust 3 pkt 1-4 Prawo budowlane określa wymagania które powinien spełniać prawidłowo sporządzony projekt budowlany. Zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane. 2. Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. 3. Projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; 3) stosownie do potrzeb: a) oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza, zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1-4 Prawo budowlane : 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wydana przez Prezydenta Miasta T. decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 18.08.2009r znak: [...] dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wraz z budową zjazdu z [...] - działka nr [...] na działkę nr [...] obręb [...] w T. , nie obejmowała w ogóle ustalenia warunków zabudowy dla działki [...] obręb [...]. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały określone bliżej w pkt 3 b decyzji o warunkach zabudowy gdzie orzeczono, że na lokalizację wjazdu należy uzyskać decyzję TZDM. [...] Zarząd Dróg Miejskich w T. wydał taką decyzję w dniu [...].10.2010. znak: [...] zmienioną decyzją [...].10. 2011r. znak: [...] , w której określono zjazd z przedmiotowej inwestycji obejmując również dodatkowo jeszcze działkę nr [...] obręb [...] do tej inwestycji, tj. określono tę budowę zjazdu z [...] działka nr [...] ,[...] na działkę nr [...] obręb [...], na terenie obejmującym działki nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] . Organ odwoławczy zasadnie ustalił, że objęcie działki nr [...] obręb [...] w T. w decyzji organu l instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. , jest niezgodne z decyzją Prezydenta Miasta T. Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 18.08.2009r znak: [...] i narusza cyt. wyżej przepisy prawa materialnego art.34ust.1, art.35ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Niezależnie od tego narusza też przepisy art.55 w zw z art. 64 ustawy z dnia 27.03.2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003r. Nr 80 póz. 717 ze zm.), w myśl których decyzja lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydający decyzję pozwolenia na budowę nie ma możliwości wydania decyzji pozwolenia na budowę na innych działkach niż określone w decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzja kasacyjna była uzasadniona. Organ odwoławczy nie mógł sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w przepisie art. 15 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez inwestora w skardze, iż stanowisko organu odwoławczego jest nieuzasadnione, ponieważ inwestor posiada uzgodnienie lokalizacji zjazdu dla przedmiotowej inwestycji wydane przez zarządcę drogi – [...] Zarząd Dróg Miejskich z dnia 29.10.2010r. znak [...] , zmienione decyzją z dnia 3.10.2011 znak: [...] i to uzgodnienie jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, jest nieuprawnione. Z cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego jasno wynika iż organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla zamierzenia inwestycyjnego. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała działki nr [...] obręb [...] w T. , to zarządca drogi nie był również upoważniony do objęcia tej działki inwestycją w zakresie wjazdu/zjazdu . Decyzja zarządcy drogi nie może zastępować innego uprawnionego organu do określania warunków zabudowy. Zarządca drogi zobowiązany jest do ustalenia wjazdu/zjazdu zgodnie z warunkami, określonymi w decyzji Prezydenta Miasta T. o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 18.08.2009r znak :[...] , w związku z tym, brak było podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na budowę dla działki nr [...] obręb [...] i tym samym rozszerzenia inwestycji o działkę dla której nie ustalono warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, decyzja kasacyjna jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.