II SAB/Wa 97/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 lutego 2012 r. w części dotyczącej przedstawienia faktur za odłowienie psów – oddala skargę – II SAB/Wa 97/12 Uzasadnienie W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. B. (zwana dalej także "Skarżącą") wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy P. do udzielenia informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia 14 lutego 2012 r., w części dotyczącej przedstawienia faktur za odłowienie psów w 2011 r., w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w dniu 14 lutego 2012 r. zwróciła się do Urzędu Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej, "w którym między innymi zawarte było pytanie o treści: Proszę o przedstawienie faktur za odłowienie psów w 2011 r.". Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. otrzymała od Wójta Gminy P. odpowiedź, że "Gmina nie ma obowiązku udostępniania faktur VAT, gdyż te nie zawierają informacji publicznych (...)". W związku z tym Skarżąca uznała, że nie została jej udzielona informacja publiczna zgodnie z jej wnioskiem w wyżej wymienionej części. Podniosła też, że "przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi". Zwróciła przy tym uwagę, że "wnioskowała o udzielenie informacji o faktach tj. fakturach związanych z odławianiem psów w Gminie P.", natomiast "uzyskana odpowiedź nie dotyczy faktów wskazanych we wniosku, jest wymijająca i jako taka nie stanowi odpowiedzi na wniosek". Na poparcie słuszności swojego stanowiska Skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. w sprawie I OSK 2157/11, w uzasadnieniu którego w szczególności stwierdzono, że takie dokumenty jak faktury oraz rachunki, które stanowiły podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków Urzędu Miasta określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz określone usługi (na gruncie tej sprawy – usługi szkolenia) podlegają udostępnieniu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że skarga I. B. jest "bezzasadna i bezprzedmiotowa". W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy organ "w ustawowym terminie dokonał czynności mającej postać udzielenia odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku Skarżącej", gdyż udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania wskazane we wniosku, zaś "spór między stronami dotyczy wyłącznie stanowiska organu, które zostało oparte na orzecznictwie sądów administracyjnych", podkreślając przy tym, że "stanowisko swoje uzasadnił wskazując na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 czerwca 2007 r. o sygn. akt IISA/Op 109/07). Zgodnie z przywołanym orzeczeniem, ponieważ "faktura VAT stanowi wyłącznie dowód dla organów podatkowych stwierdzający w szczególności dokonanie usługi, datę jej wykonania, cenę jednostkową bez podatku, podstawę opodatkowania (...) oraz dane dotyczące podatnika i nabywcy" to "nie niesie komunikatów w sprawach publicznych", o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznych i dlatego żądanie strony w tym trybie jest nieuprawnione. Ponadto organ podniósł, że umowy zawierane przez jednostki samorządu terytorialnego są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, co też w sprawie uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Powyższe oznacza, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, iż w sprawach skarg na bezczynność nie ma zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten bowiem, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Aby uwzględnić skargę na bezczynność konieczne jest natomiast uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (por. T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Dodać można, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego, określających formy działania tych organów. Odpowiedź na pytanie, czy zachowanie organu lub jego brak w konkretnej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności wymaga więc uprzedniego ustalenia treści (przedmiotu) żądania, albowiem wyznacza ona materialnoprawne podstawy działania organu i tym samym pozwala na określenie czy ma on wyłącznie obowiązek czy tylko możność działania, ewentualnie, czy w ogóle wymagane jest wydanie władczego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności, a więc nie podejmuje wymaganego przepisami prawa działania skierowanego wobec uprawnionego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie do obowiązków Sądu należeć kontrola dokonana w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, zwanej dalej "u.o.d.i.p.") czy żądanie Skarżącej udzielenia informacji od podmiotu tj. Wójta Gminy P., mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność, a więc czy organ podjął wymagane prawem działanie i czy dokonał tego we właściwej formie. Reasumując powyższe uwagi i rozważania o charakterze generalnym, odnoszące się do problematyki udzielania informacji o charakterze publicznym, przyjąć należy, iż organ, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest przede wszystkim do dokonania oceny czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej zgodnie z art. 6 ustawy. Pierwszy zatem etap działania, to stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku sprawa dotyczy informacji publicznej, a w sytuacji pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, rozpatrzenie jej dodatkowo pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia (art. 5 ustawy), a następnie przystąpienie do załatwienia sprawy, które może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, 3) decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej, 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Również wyłącznie w tym przypadku znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca wnioskiem z dnia 14 lutego 2012 r. zwróciła się do Wójta Gminy P. o przedstawienie faktur za odłowienie psów w 2011 r., informacji co do ilości odłowionych w 2011 r. psów, pełną dokumentację na jakiej podstawie została przyjęta faktura w 2011 r. za odłowienie psów oraz przedstawienie protokołów zdawczo-odbiorczych psów w 2011 r. ze zdjęciami. Poza sporem między stronami jest, że Wójt Gminy P. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Obowiązek taki wynika z art. 4 ust. 1 ustawy, na mocy którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ udzielił Skarżącej odpowiedzi na temat ilości odłowionych psów w 2011 r., w tym ilości psów bezdomnych oraz tzw. "ślepych miotów znajdujących się na terenie gminy P.". Skarżącej wyjaśniono także, że faktura z tytułu odłowienia psów została przyjęta na podstawie jej wystawienia przez zleceniobiorcę, tj. przedsiębiorstwo prowadzące usługi w zakresie odławiania i przekazywania psów do schroniska. Zainteresowaną poinformowano także, że wyłapywanie psów bezdomnych i pozbawionych opieki z terenu gminy odbywa się w sposób humanitarny oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami, które szczegółowo wymieniono, konkludując stwierdzeniem, że przepisy te nie przewidują w swojej procedurze sporządzania protokołów zdawczo-odbiorczych, a zwłaszcza dokumentacji fotograficznej. Jednocześnie, w nawiązaniu do prośby Skarżącej o "przedstawienie faktur za odłowienie psów w 2011 r." organ wyjaśnił, że gmina nie ma obowiązku udostępnienia faktur VAT, gdyż nie stanowią one dokumentów zawierających informacje publiczne". Dokonując analizy udzielonej przez organ odpowiedzi w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej Skarżącej Sąd uznał, że Wójt Gminy P. w możliwie wszechstronny sposób odniósł się do wniosku zainteresowanej i udzielił jej - co do istoty, tj. ilości "odłowionych" w 2011 r. psów bezdomnych i pozbawionych opieki z terenu gminy P., a także podstaw prawnych i trybu postępowania w takich przypadkach – odpowiedzi na zawarte pytania. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wyrażony w skardze zarzut, iż "uzyskana odpowiedź nie dotyczy faktów wskazanych we wniosku, jest wymijająca i jako taka nie stanowi odpowiedzi na wniosek" jest oczywiście bezpodstawny. Odrębną kwestią, która legła u podstaw wywiedzionej skargi, jest fakt nieudostępnienia przez organ faktur za odłowienie psów za 2011 r. Uzasadniając tę odmowę organ uznał, że faktury VAT nie są dokumentami zawierającymi informacje publiczne, gdyż stanowią jedynie dowód dla organów podatkowych stwierdzający, w szczególności, dokonanie usługi, datę jej dokonania, cenę jednostkową bez podatku, podstawę opodatkowania, stawkę i kwotę podatku, kwotę należności oraz dane dotyczące podatnika i nabywcy. Odnosząc się do powyższej problematyki Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że w myśl przepisu art. 1 ust. 1 u.o.d.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informację taką stanowią dokumenty urzędowe oznaczające dla celów ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy), a także dokumenty nie będące dokumentami urzędowymi w rozumieniu przytoczonej normy prawnej, jednakże zawierające informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. W przeciwieństwie do dokumentów urzędowych oraz dokumentów będących nośnikiem informacji publicznej, a więc informacji o faktach związanych z problematyką wymienioną w treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 4 u.o.d.p. mogą być również inne dokumenty nie zawierające danych o faktach publicznych i nie będące dokumentami urzędowymi. Ten rodzaj dokumentacji nie może być udostępniany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokonując oceny charakteru żądanych przez Skarżącą dokumentów w postaci faktur za odłowienie psów za 2011 r. Sąd rozpoznający sprawę uznał, że w kontekście wnioskowanej informacji, faktury VAT nie stanowią dokumentu urzędowego ani też dokumentu o charakterze nośnika informacji publicznej. Przypomnieć należy, że faktury VAT – co do zasady - odzwierciedlają jedynie elementy kontraktu cywilnego w ramach zawartej umowy pomiędzy jej stronami, w tym w szczególności, w zakresie wykonanej umowy i służą jako dowód dla organów podatkowych, względnie w procesie cywilnym - dla sądów powszechnych. Tym samym Sąd orzekający podziela dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażone między innymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r. (sygn. akt SAB/Wa 6/11) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Op 109/07). Z powyższych względów Sąd w składzie orzekającym nie może podzielić poglądu zaprezentowanego w przywołanym przez Skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r. w sprawie I OSK 2157/11, według którego "faktury i rachunki, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszenia aktywów, a zatem podlegają udostępnieniu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) w zw. z art. 4 ust.1 pkt 1 u.o.d.p.". Podstawę taką, tj. "do zmniejszenia aktywów", stanowią bowiem nie faktury czy też rachunki, ale stosowne umowy cywilnoprawne, o które, co jest bezsporne, Skarżąca we wniosku z dnia 14 lutego 2012 r. nie wnosiła. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona i zgodnie z art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. .