II SA/Wa 2669/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w O. aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował skarżącą J. G. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej i powyższy akt został jej doręczony w dniu [...] listopada 2009 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Celnej w O. wniosek o usunięcie naruszenia przepisów prawa oraz mianowanie na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy i w uzasadnieniu podniosła, że od dnia [...] września 1997 r. pełniła służbę na stanowiskach kierowniczych takich, jak: [...]. Zatem spełniła warunki wymienione we wspomnianym już wyżej przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowała stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, zaś użyte w ustawie sformułowanie "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy" oznacza, że nie musi to oznaczać dnia wejścia w życie ustawy. W dniu [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła do Sądu Rejonowego w O. pozew, w którym wniosła o zmianę powyższego aktu mianowania w ten sposób, że winna być mianowana z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej oraz o zasądzenie dodatku za stopień służbowy w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu natomiast powołała się na fakt pełnienia w przeszłości stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym i w tej sytuacji mianowanie winno nastąpić na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy. W wyniku dwuinstancyjnego postępowania sądowego, pozew został przekazany do rozpoznania przez Dyrektora Izby Celnej w O., który pismem z dnia [...] maja 2011 r. przekazał sprawę do Szefa Służby Celnej celem rozpatrzenia, jako odwołanie. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. uznając, że odwołaniem od powyższego aktu mianowania był pozew skarżącej z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu podał, że w sytuacji skarżącej nie mógł mieć zastosowania przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, tj. dzień [...] października 2009 r. Tymczasem skarżąca w okresie tym pełniła służbę na stanowisku [...] i posiadała stopień [...], tzn. zajmowała stanowisko, które nie zostało zaliczone do stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ponadto w przypadku odwołującej się przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania również z uwagi na drugą przesłankę wymienioną w tym przepisie, a mianowicie zajmowania bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Dlatego, że zamieszczony w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie należy utożsamiać z dowolnym okresem poprzedzającym jej wejście w życie, a trafność takiego stanowiska potwierdza samo umiejscowienie przepisu w rozdziale 14 ustawy zatytułowanym, "Przepisy przejściowe", czyli w tej grupie przepisów, które dotyczą sytuacji, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania nowych unormowań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r., skarżąca J. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 2 pkt 3 cytowanej już wyżej ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką mianowania funkcjonariusza celnego na odpowiedni stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych jest fakt zajmowania przez niego stanowiska wymienionego w tym przepisie w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście ustawy w życie i w uzasadnieniu powołała się na argumentację zawartą już we wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. o usunięcie naruszenia przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącą. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz nie może wydać nawet orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast w myśl art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132. Z kolei według brzmienia art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Analizując powyższe uregulowania prawne nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że środek zaskarżenia w postaci odwołania uruchamia postępowanie odwoławcze, które – co wymaga podkreślenia – może być wszczęte jedynie na żądanie strony, nigdy zaś z urzędu. Konsekwencją powyższego jest i to, że to na organie odwoławczym spoczywa powinność m.in. ustalenia rzeczywistej woli skarżącego w przypadku niejednoznaczności wniesionego podania, które według art. 63 § 2 k.p.a. powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, zaś w realizacji tego celu należy stosować art. 64 § 2 k.p.a. w myśl którego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Szef Służby Celnej nie dopełnił powyższych obowiązków, bowiem skarżąca J. G. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwróciła się z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa i w terminie do wniesienia odwołania od aktu mianowania. Jednakże mimo tak zatytułowanego pisma, jego charakter budzi uzasadnione wątpliwości. Z tego mianowicie powodu, że charakter prawny aktu mianowania, jako decyzji administracyjnej w zakresie określenia korpusu w Służbie Celnej, został w sposób jednoznaczny wyjaśniony dopiero w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. Reasumując, powyższa uchwała została więc podjęta już po doręczeniu skarżącej aktu mianowania i złożeniu przez nią pisma z dnia [...] grudnia 2009 r. W tej sytuacji zatem organ winien co najmniej wezwać skarżącą do sprecyzowania, czy pismo to należy traktować jako odwołanie i to tym bardziej, że w jego treści bezspornie kwestionowała ona sposób zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a sam akt mianowania nie zawierał przy tym jakiegokolwiek pouczenia o sposobie i trybie jego zaskarżenia. Natomiast Szef Służby Celnej po przekazaniu sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w O. w trybie art. 65 § 1 k.p.a., w następstwie wyroku Sądu Okręgowego w O., nie podjął w tym zakresie żadnych działań, mimo że posiadał już wiedzę, co do wyrażonej przez Sąd Najwyższy oceny prawnej aktu mianowania. Natomiast w miejsce tych działań, z góry przyjął, iż to pozew J. G. z dnia [...] maja 2010 r. stanowi odwołanie od aktu mianowania wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w O. Wobec powyższego – w ocenie Sądu – również i w tym przypadku organ administracji dopuścił się naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a. oraz przepisu art. 8 k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), a także art. 9 k.p.a. ustanawiającego zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Po pierwsze bowiem, podobnie jak w przypadku pisma z dnia [...] grudnia 2009 r. organ odstąpił od wyjaśnienia jego charakteru z udziałem strony, zaś po drugie nie dostrzegł, że uznanie pozwu za odwołanie prowadziłoby do przyjęcia do rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie. Odstępując natomiast od wezwania strony do wyjaśnienia, czy pozew ten jest rzeczywiście środkiem zaskarżenia względem aktu mianowania, organ odwoławczy w konsekwencji nie pouczył też skarżącej, że w tym ostatnim przypadku służyłby jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Reasumując, w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji Szef Służby Celnej nie wyjaśnił podstawowej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie postępowania, bowiem w żaden sposób nie ustalił, które z tych dwóch pism skarżącej i to złożonych w ponad półrocznym przedziale czasu, jest faktycznym środkiem zaskarżenia oraz nie pouczył skarżącej ani o przysługujących jej w tym zakresie uprawnieniach, ani o dwóch odmiennych skutkach prawnych łączących się z uznaniem któregoś z tych pism za odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji, tj. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. Wobec powyższego organ drugiej instancji – zdaniem Sądu – dopuścił się naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy Szef Służby Celnej obowiązany będzie do wyjaśnienia z udziałem skarżącej charakteru prawnego wniesionych przez nią pism w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. w sposób uwzględniający dwie wyżej opisane zasady postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 152 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.