II SA/Łd 235/12

Dnia 8 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska,, Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku W. S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ł. przy ul. G. [...], działka Nr ewid. [...] oraz działka Nr ewid. [...], obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. wskazał, iż nie zgadza się z twierdzeniem, iż brak jest dobrego sąsiedztwa dla planowanej przez niego inwestycji. Po obu stronach ulicy G. istnieje zabudowa wzdłuż drogi wewnętrznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu położonego wokół terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Minimalny obszar analizowany objął teren 110 m, gdyż front działki ma szerokość 36 m, co wypełniło przesłankę wyznaczenia obszaru w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Niemniej jednak organ sporządzając analizę obszar ten rozszerzył od linii regulacyjnej ul. G. od nr [...] do nr [...] w kierunku na północ do rowu melioracyjnego, gdyż stwierdził, iż w wyznaczonym minimalnym obszarze analizowanym, na działkach sąsiadujących i dostępnych z wydzielonej działki drogi wewnętrznej brak jest zabudowy mieszkaniowej. W rozszerzonym obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne jako element zabudowy zagrodowej, ale dostępne z ul. G. Organ dokonał również ustaleń zabudowy w rozszerzonym obszarze analizowanym, z których wynika, że na terenie tym występuje rozproszona zabudowa jednorodzinna w ramach zabudowy zagrodowej zlokalizowana wzdłuż drogi publicznej – ul. G. W terenie analizowanym zarówno w obszarze minimalnym jak i rozszerzonym, nie występuje zabudowa w głębi terenu, znacznie odsunięta od drogi publicznej, która połączona byłaby z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji nie da się pogodzić planowanej inwestycji z istniejącą już w sąsiedztwie zabudową, gdyż nie spełniłoby to wymogu kontynuacji sposobu zabudowy, jak również niemożliwym byłoby ustalenie parametrów dla inwestycji, takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu i attyki. W tej sytuacji analiza wykazała, że nie jest spełniony warunek właściwego sąsiedztwa, bowiem w terenie nie występuje zabudowa w głębi terenu znacznie odsunięta od dróg publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło powyższe stanowisko organu I instancji, gdyż teren sąsiadujący z inwestycją charakteryzuje się rozproszoną zabudową jednorodzinną, zlokalizowaną wzdłuż dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Nie istnieje zabudowa w głębi terenu, znacznie odsunięta od dróg, połączona wąskimi drogami wewnętrznymi. Skoro zasada "dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego i dopasowania planowanej zabudowy do charakterystyki, cech i parametrów do dotychczasowej zabudowy, w przypadku rozbieżności miedzy zastaną zabudową, a zabudową planowaną, wymóg ten nie jest spełniony. W dalszej części uzasadnienia, organ wskazał, iż analiza urbanistyczna odniosła się szczegółowo do możliwości spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję poprzez zbadanie warunku "dobrego sąsiedztwa" w kontekście możliwości określenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że niemożliwym jest określenie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Okoliczność ta przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy, mimo iż pozostałe wymogi były spełnione (np. dostęp do drogi publicznej, czy wymóg odpowiedniego uzbrojenia). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż planowany sposób zagospodarowania tej części terenu byłby sprzeczny z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność podziału nieruchomości stanowiącej obszar rolny, jak i wydzielenia nieruchomości dojazdowej do wydzielonych działek nie stwarza po stronie właściciela nieruchomości roszczenia o wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tych działek. Brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza dowolności w sposobie zagospodarowania terenu. Zabudowa na działce Nr ewid. [...] nie obliguje organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce inwestora. Każda z tych działek ma inne położnie i inne okoliczności, mogą decydować o konkretnym rozstrzygnięciu organu administracji. Charakter zabudowy i jej usytuowanie na działce Nr ewid. [...] wpisuje się w charakterystykę terenu (rozproszona zabudowa zagrodowa na działkach usytuowanych wzdłuż ulicy). W przypadku planowanej inwestycji nie budzi wątpliwości organu, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy prowadziłoby do świadomego i celowego wprowadzenia zaburzeń w harmonii ładu przestrzennego, co z kolei byłoby sprzeczne z treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie organ powołał się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazując, że na tym terenie występuje zakaz zabudowy. Mimo że, przeznaczenie terenu w studium nie nosi tych samych cech wiążących co ustalenia planów miejscowych, nie można nie zauważyć, że skoro mówi się w tym dokumencie o tym, że jest to teren zieleni naturalnej i dolin rzecznych, to oznacza, że rzetelne, prawdziwe i obiektywne są ustalenia analizy urbanistycznej sporządzonej w tej sprawie, a wszystkie te okoliczności musiały znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego W. S. zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi inwestor napisał, iż jest właścicielem działki na której planuje wybudować budynek mieszkalny, a wzdłuż ulicy G. występuje zabudowa mieszkaniowa. Ustalenie takie kwestionuje pogląd organów obu instancji, iż nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa umożliwiający zabudowę na działce skarżącego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na które powołał się organ, nie jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest polityka samorządowa, co jednak nie może stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności przejawiającego się także w prawie do zabudowy własnej nieruchomości przy braku ustawowych przeciwwskazań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy inwestor będący stroną skarżącą wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Organ I instancji w toku postępowania uznał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podzielił taki pogląd. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W trakcie analizy organ określa obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia). Elementem, na który należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest kwestia wniosków wysuniętych z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji wyznaczając obszar analizowany celem przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjął obszar w rozmiarze większym niż minimalny. Organ, po wyznaczeniu obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze, powiększył go celem ukazania całokształtu zabudowy występującej na terenie sąsiednim. Zabudowa bowiem na okolicznych działkach jest rozproszona. Działanie takie Sąd ocenił jako jak najbardziej prawidłowe. Niemniej jednak wnioski wyciągnięte przez organy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie są prawidłowe. W obszarze analizowanym, jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, występuje rozproszona zabudowa mieszkaniowa (często w ramach zabudowy zagrodowej) i jest to zabudowa ekstensywna zlokalizowana wzdłuż drogi publicznej lub bezpośrednio przy niej. Dalej organ argumentował, iż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa w głębi terenu, odsunięta od drogi publicznej, która połączona byłaby z nią drogą wewnętrzną. Pogląd taki, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie jest błędny z dwóch powodów. Po pierwsze, zacytować należy definicję frontu działki wynikającą z przepisu § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia. Pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zauważyć należy, że w zacytowanej definicji prawodawca posługuje się ogólnym pojęciem "drogi" w jego najszerszym znaczeniu, a nie w zawężającym znaczeniu "drogi publicznej", "ulicy", "drogi gminnej" itp. (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 roku, II SA/Kr 898/08, Lex Nr 569223 i inne). Odnosząc tę definicję do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd uznał, że frontem działki jest teren przyległy do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Organy zatem błędnie przyjęły, iż frontem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym jest teren przyległy do drogi publicznej. Takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w treści powołanego przepisu. W tej sytuacji wadliwy jest pogląd stanowiący o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy z powodu stwierdzenia, iż planowana zabudowa byłaby oddalona od frontu działki. Stanowisko organów obu instancji wadliwe jest także z drugiego powodu. Zdaniem składu orzekającego, zarówno z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 w/w rozporządzenia wynika, iż linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi, czyli od frontu działki. Tym samym nie ma podstaw prawnych do narzucania inwestorowi drugiej linii zabudowy, która ustalałaby obszar wolny od zabudowy. Analogiczne stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 roku, II OSK 496/10 i z dnia 4 marca 2011 roku, II OSK 406/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Poprzez wyznaczenie linii zabudowy następuje określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi na działkach sąsiednich. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołane orzeczenia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy orzekając w sprawie warunków zabudowy uprawnione są wyłącznie do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy rozumianej jako teren od frontu działki wolny od zabudowy. Inwestor dysponując decyzją o warunkach zabudowy określającą m. in. nieprzekraczalną linię zabudowy ma prawo zlokalizować obiekt w sposób swobodny poza terenem oddzielonym od frontu działki nieprzekraczalną linią zabudowy. Innymi słowy, inwestor może odsunąć planowany obiekt od frontu działki pod warunkiem zachowania wszystkich innych prawnych wymogów – np. minimalnej odległości od granicy działki. Konkretna lokalizacja obiektu na działce w granicach określonych decyzją o warunkach zabudowy i wynikających z obowiązujących przepisów prawa następuje na etapie prowadzonego przez organy administracji architektoniczno – budowlanej postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych powodów Sąd stwierdził, że w sprawie poprzez stwierdzenie braku dobrego sąsiedztwa, z uwagi na sytuację, iż planowana zabudowa oddalona byłaby od frontu działki (a zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym jest zbliżona do frontu), doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 5 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za nieuzasadnione uznał także Sąd powołanie się przez organy obu instancji na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy terenu, gdyż nie stanowi ono aktu prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tej sytuacji bezpodstawne było powoływanie się przez organ na jego zapisy. A nadto, zbędne jest wskazywanie treści studium nawet do wzmocnienia argumentacji organu. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ko