I SA/Wa 2125/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. R. i E. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących A. R. i E. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. R. i E. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. R. nieruchomości w mieście wojewódzkim [...], województwo [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. I., działając w imieniu i na zlecenie B. R., T. R. i E. P. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskami z dnia 31 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku A. I. dołączył pełnomocnictwo udzielone przez B. R. W dniu 27 sierpnia 2009 r. A. R. oraz E. P. dołączyli do akt sprawy podpisane własnoręcznie oświadczenie o miejscach zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, uwierzytelnione kserokopie dowodów osobistych, uwierzytelnioną kserokopię Karty Ewakuacyjnej wydanej na nazwisko R. K. Ponadto na podstawie załączonego do akt sprawy pełnomocnictwa E. P. została upoważniona przez A. R. do reprezentowania wobec wszelkich władz, urzędów, sądów oraz do odbierania wszelkich pism i korespondencji w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 11 maja 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] wezwał A. I. (pełnomocnika B. R.) do dołączenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictw upoważniających A. I. do złożenia w imieniu B. R., A. R. i E. P. wniosków w przedmiotowej sprawie oraz ewentualnego reprezentowania ich w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe pismo A. I. poinformował Wojewodę [...], że pełnomocnictwo do reprezentowania otrzymał wyłącznie od B. R. Natomiast nie dysponuje pełnomocnictwem od A. R. i E. P., a wniosek składał na ich korzyść bez pełnomocnictwa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone wobec E. P. i A. R. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. R. i E. P. złożyli odwołanie. Minister Skarbu Państwa rozpatrując odwołanie wskazał, że aby wykazać, iż pełnomocnik został ustanowiony dla strony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnictwa. Pełnomocnik jest umocowany do działania w postępowaniu administracyjnym z chwilą, gdy organ prowadzący postępowanie został o tym powiadomiony, zgodnie z art. 33 § 2 Kpa. Umocowanie zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 Kpa) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jak wynika z akt sprawy A. I. nie legitymował się pełnomocnictwem, które powinno zostać udzielone przez A. R. i E. P. Pełnomocnictwa nie posiadał on ani w momencie składania wniosku, ani też nie otrzymał takiego pełnomocnictwa w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ musi bowiem zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia. Minister zaznaczył, że wniosek z dnia 31 grudnia 2008 r. został złożony przez pełnomocnika procesowego posiadającego tytuł adwokata. A zatem profesjonalny pełnomocnik powinien dokładnie znać zasady należytego i skutecznego legitymowania się pełnomocnictwem. Reprezentowanie innych podmiotów przed organami administracyjnymi oraz sądami należy bowiem do istoty wykonywanej przez niego działalności. Skarżący w treści odwołania wskazali, że "na każdym etapie postępowania swoim aktywnym zachowaniem w sprawie dawali wyraz potwierdzenia czynności prawnej jaką było złożenie wniosku przez A. I". Wobec czego dołączenie do akt sprawy oświadczeń o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, oświadczeń o dotychczasowych miejscach zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uwierzytelnionych kserokopii dowodów osobistych nie konwaliduje braku złożenia wniosku. Odmienne twierdzenie prowadziłoby do obejścia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1618) określającego termin do złożenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest jakiegokolwiek pisma, w którym A. R. lub E. P. udzielaliby organowi wyjaśnień lub odpowiedzi dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego. A zatem nie sposób stwierdzić, że A. R. i E. P. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując, Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że A. R. oraz E. P. nie potwierdzili w sposób wyraźny czynności dokonanej przez działającego bez umocowania A. I., należy uznać, iż wnioski o wydanie ww. decyzji nie zostały złożone skutecznie, nie wszczynały one postępowania w stosunku do wyżej wskazanych osób. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. A. R. i E. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 105 § 1 Kpa poprzez jego wadliwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie; 2) art. 64 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego, przy formułowaniu przez organ wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku i określeniu skutków nie uzupełnienia braków formalnych w terminie, a także nie wezwanie stron do złożenia podpisu w sytuacji kiedy organ dysponował wyjaśnieniami adwokata A. I.; 3) art. 63 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wezwania samej strony do podpisania wniosku; 4) art. 7, 8 i 9 Kpa poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie polegające między innymi na pominięciu wezwania stron do osobistego złożenia podpisu na wniosku; 5) art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że A. I., składając wnioski w ich imieniu działał bez pisemnego umocowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, z uwagi na fakt, iż dysponował całością wymaganej dokumentacji i ze świadomością upływającego terminu do składania wniosków w sprawie rekompensat, tj. 31 grudnia 2008 r. Skarżący podnieśli również, że uzyskanie od organu informacji o prowadzeniu spraw na ich korzyść bez pełnomocnictwa winno skutkować zwróceniem się przez organ do stron z wezwaniem do potwierdzenia czynności prawnej jaką było niewątpliwie złożenie wniosku o rekompensatę. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie to oni przejawiali inicjatywę w podejmowaniu działań prawnych mających dla nich istotne znaczenie z punktu widzenia skutków prawnych oraz te działania w świetle prawa sankcjonowały wniosek złożony przez A. I. Ponadto skarżący dodali, że brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym. A zatem wezwanie do jego uzupełnienia powinno nastąpić pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, a nie umorzenia postępowania. W odpowiedzi na Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały złożone przez pełnomocnika działającego bez udzielonego pełnomocnictwa. Pomimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych nie dokonano konwalidacji czynności podjętych przez pełnomocnika A. I. Inne działania podejmowane przez strony także nie mogą być uznane za złożenie wniosku czy też potwierdzenie pełnomocnictwa dla A. I. Z kolei przechodząc do zarzutów dotyczących samego umorzenia postępowania Minister podniósł, że takie okoliczności zaszły z powodu faktycznego braku złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez strony w terminie, czy też potwierdzenia udzielenia pełnomocnictwa. Pomimo prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków przez pełnomocnika strony nie uzupełniły takiego braku. Mogły one też potwierdzić czynność dokonaną w ich imieniu przez A. I. w toku całego postępowania – bądź przez złożenie podpisu na wniosku, bądź też przez potwierdzenie udzielonego pełnomocnictwa. Podkreślić również należy, że pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, a nie może być domniemane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa). Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza w tym wypadku brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a zwłaszcza brak możliwość załatwienia sprawy co do istoty w drodze wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśnić trzeba, że w rzeczą organów orzekających przed przystąpieniem do załatwienia sprawy jest zbadanie, czy wnioski spełniają wymagania formalne stawiane podaniom. Ponadto należy podkreślić, że podania, w tym i wnioski, mogą być wnoszone przez pełnomocnika (art. 32 Kpa). Przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub ustnie do protokołu i dołączone do akt w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie (art. 33 § 2 i 3 Kpa). Z kolei zgodnie z art. 64 § 2 Kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jednym z braków formalnych pisma, podlegających usunięciu w trybie wskazanego przepisu, jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa do pisma wniesionego w imieniu strony przez pełnomocnika (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX nr 157803; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 941/05, LEX nr 275483). Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż przedmiotowe wnioski zostały złożone przez A. I., który wskazał siebie jako pełnomocnika skarżących. Do wniosków tych nie załączono pełnomocnictw upoważniających go do ich złożenia oraz do ewentualnego reprezentowania skarżących w postępowaniu administracyjnym . Sąd zwraca uwagę, że art. 64 § 2 Kpa zobowiązuje do uzupełniania braków formalnych podania wnoszącego podanie (tym wnoszącym w niniejszej sprawie był A. I.) W procedurze administracyjnej brak zaś przepisów wskazujących na instytucję późniejszego zatwierdzania wniesienia podania przez stronę. Wobec tego brak dołączenia do wniosków stosownych pełnomocnictw dla A. I. zobowiązywał Wojewodę [...] do zastosowania trybu z art. 64 § 2 Kpa przez wezwanie wnoszącego podania do złożenia w ustawowym terminie pełnomocnictw do działania w imieniu skarżących. Zdaniem Sądu, wadliwie Wojewoda [...] wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w sytuacji gdy w aktach brak jest umocowania dla osoby składającej wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wbrew temu co twierdzą organy nieuzupełnienie braków formalnych wniosków nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania. Sąd zwraca uwagę, że podanie obarczone brakiem formalnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, a zatem w takiej sytuacji nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem Sądu nie można się zgodzić ze skarżącymi, że pełnomocnik może działać w imieniu stron bez pisemnego umocowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego oraz, że organ mógł zwrócić się do skarżących z wezwaniem do potwierdzenia czynności dokonanej przez działającego bez umocowania A. I. W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, w tym art. 752 Kc, ponieważ żaden przepis procedury administracyjnej nie odsyła do stosowania tych przepisów w postępowaniu administracyjnym, a nie można przyjąć, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w ramach stosunków cywilnoprawnych (art. 1 Kc). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego było przedwczesne i w związku z tym nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji za naruszającą przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewoda [...] wezwie wnoszącego podania do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braków formalnych wniosków poprzez przedłożenie pełnomocnictw od A. R. i E. P., a w wezwaniu pouczy wnoszącego o skutkach nieusunięcia braków formalnych (art. 64 § 2 Kpa). Następnie, w zależności od okoliczności, organ podejmie dalsze czynności w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.