II GSK 1457/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek del WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 162/12 w sprawie ze skargi D.M. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od D.M. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi D.M. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, uchylił zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., działając jako wierzyciel, wystawił w dniu 27 września 2011 r. przeciwko skarżącemu tytuł wykonawczy w związku z nieuregulowaniem kwoty z tytułu używania lokalu mieszkalnego w O. przy ulicy [...]. Na jego mocy dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę. W wyniku wniesionych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, obejmujących między innymi błąd co do osoby zobowiązanego, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. odmówił ich uwzględnienia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa WAM z dnia [...] listopada 2011 r. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że utracił on prawo do zajmowania lokalu położonego w O. przy ulicy [...]. Skarżący nie przekazał tego lokalu do dyspozycji WAM, nadal w lokalu tym zamieszkuje jego była żona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę D.M. stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia wobec niego egzekucji administracyjnej dotyczącej opłat za lokal, do którego nie ma on tytułu prawnego, ani w nim nie zamieszkuje, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) Sąd I instancji wskazał, że decyzją Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2011 r. organ ten wyraził pogląd, że D.M. od dnia 8 sierpnia 2007 r. nie ma tytułu prawnego do zajmowania spornego lokalu. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu pozwala WAM do egzekwowania opłat za lokal w trybie egzekucji administracyjnej (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej – tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367, dalej jako ustawa o zakwaterowaniu). Sąd stwierdził, że skoro skarżący nie ma tytułu prawnego do lokalu, to podstawą egzekucji należności nie może być art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. Podstawy takiej nie dawał również art. 37 ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że za opłaty z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego odpowiadają solidarnie pełnoletnie osoby stale zamieszkujące w tym lokalu. W sprawie bezsporne jest, że skarżący w lokalu nie przebywa i z niego nie korzysta. Skargą kasacyjną Prezes WAM zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa WAM, jako że skarga winna podlegać oddaleniu, a Prezes WAM nie naruszył przepisów prawa materialnego, wskazanych przez Sąd I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. 8 K.p.a., poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa WAM, a Prezes WAM nie naruszył przepisów postępowania, wskazanych przez WSA w W., a sprawa dotycząca prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym przy ulicy [...] w O., nie została prawomocnie zakończona; - art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie przez WSA w W., że załączona przez skarżącego kopia decyzji Prezesa WAM uchylająca decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...] października 2011 r. przesądza o braku prawa do zajmowania lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O. - art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji w jaki sposób pojęcie, że żołnierz " ma prawo zajmować kwaterę" użyte w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu wyłącza uznanie odpowiedzialności skarżącego za zajmowanie lokalu; II. prawa materialnego, tj.: - art. 1a ust. 1 pkt 6 i art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie zajmuje lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O.; - art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że prawo zajmowania kwatery oznacza, że skarżący nie zajmuje lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O. - art. 32 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 116, poz. 777 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że pomimo nieprzekazania protokołem zdawczo-odbiorczym zajmowanego lokalu mieszkalnego do dyspozycji właściciela, skarżący zwolniony jest z obowiązku uiszczania opłat za ten lokal; - art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie istnieje obowiązek określony w tytule wykonawczym; - art. 33 pkt 6 poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. Ponadto organ na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez WSA w W. sprawy ze skargi D.M. z dnia [...] czerwca 2012 r. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. przyznającą prawo zamieszkiwania D.M., żołnierzowi służby kontraktowej, w lokalu mieszkalnym przy ulicy [...] w O., jako że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (tj. uznania lub nieuznania za uzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji) zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi D.M. wskazanego wyżej (tj. ustalenia, czy oraz od kiedy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do spornego lokalu). W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Prezes WAM w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno przepisów postępowania, które w jego ocenie miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wypada na wstępie przypomnieć, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie rozstrzygające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym wobec D.M. W stanie faktycznym sprawy WAM Oddział w B. w dniu 27 września 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy, którym objął nieuiszczone przez zobowiązanego opłaty z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...] w O., za okres od 1 kwietnia 2011 r. do 31 lipca 2011 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy było zatem ustalenie czy istniała podstawa prawna do wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego, innymi słowy czy D.M. był zobowiązany do uiszczania opłat za ten lokal. Według organu zobowiązany posiadał tytuł prawny uprawniający go do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego - ustanowiony w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym był zobowiązany do ponoszenia opłat z tego tytułu. Organ wskazał też, iż zobowiązany, mimo iż nie zamieszkuje w tym lokalu od 2007 r. z przyczyn rodzinnych (w lokalu tym zamieszkuje jego była żona), to nie przekazał formalnie tego lokalu WAM. Natomiast, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zobowiązany od dnia 8 sierpnia 2007 r. nie posiadał tytułu prawnego do tego lokalu, co znajduje potwierdzenie w decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2011 r. W związku z powyższym należy wskazać, iż zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Oznacza to, że podstawą orzekania przez ten sąd jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania toczącego się przed tym organem. Sąd administracyjny nie dokonuje więc ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a jedynie czy dokonane przez organ ustalenia faktyczne odpowiadają prawu. Innymi słowy, z wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady wynika, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a co za tym idzie zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Zwłaszcza w takiej sytuacji jak rozpoznawana. Decyzja, od której Sąd I instancji de facto uzależnił podjęte rozstrzygnięcie, została wydana po dniu wystawienia tytułu wykonawczego, a nadto, ma charakter kasacyjny - decyzją tą Prezes WAM uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Nie rozstrzyga więc ona kwestii uprawnień zobowiązanego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a tym bardziej, w sposób odmienny niż przyjął to organ. Tym samym nie mogła ona stanowić podstawy do podważenia zasadności wystawienia tytułu wykonawczego. Zatem, Sąd I instancji dokonał wadliwie kontroli zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w przypadku przeniesienia żołnierza zawodowego do rezerwy kadrowej, dyspozycji lub wyznaczenia na stanowisko służbowe w innej miejscowości żołnierz ma prawo nadal zajmować kwaterę albo inny lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie dłużej jednak niż do dnia: 1) w którym kolejna decyzja o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego stała się ostateczna albo odmowy przyjęcia przydzielonej kolejnej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) ostatniego w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym następuje wypłata świadczenia mieszkaniowego; 3) zwolnienia z czynnej służby wojskowej. Przepis ten obowiązywał w czasie prowadzenia postępowania przez organy obydwu instancji, a tym samym co do zasady stanowił wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Należy zatem wskazać, że prawidłowo organ przyjął, z braku innych dowodów, iż nie zaistniały określone w nim przesłanki, gdyż opuszczenie przez zobowiązanego lokalu mieszkalnego było spowodowane względami rodzinnymi. Rację zatem ma wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, że zobowiązany, w okresie, którego dotyczy tytuł wykonawczy uprawniony był nadal do zajmowania lokalu mieszkalnego położnego przy ulicy [....] w O. Do czasu rozliczenia lokalu mieszkalnego, czyli do dnia protokolarnego przekazania go przez uprawnionego do dyspozycji WAM (art. 32 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu), żołnierz zawodowy, z jednej strony, jest uprawniony do przebywania i dysponowania tym lokalem (art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu), a z drugiej strony – jest zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu opłat (art. 37 ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z art. 37 ustawy o zakwaterowaniu opłaty i opłaty pośrednie za używanie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez żołnierza zawodowego, nieuiszczone w ustalonym terminie płatności, podlegają, wraz z odsetkami w wysokości ustawowej za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z przepisami u.p.e.a. (ust. 1). Osoby pełnoletnie stale zamieszkujące w lokalu odpowiadają solidarnie (ust. 2). Zajmowanie lokalu, w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu jest utożsamiane z posiadaniem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu albo umowy użyczenia (art. 1 a pkt 6 powołanej ustawy), natomiast zamieszkiwanie, to przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego (art. 1a pkt 5 ustawy). Uwzględniając więc powołane przepisy oraz to, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zobowiązany nie posiada tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego w O. przy ulicy [...], należy stwierdzić, iż sam fakt nieprzebywania i niekorzystania z lokalu mieszkalnego nie zwalnia żołnierza zawodowego od uiszczania opłat za używanie lokalu mieszkalnego. Wskazane przepisy nie zawężają bowiem kręgu osób odpowiedzialnych za uiszczenie opłat za używanie lokalu jedynie do osób stale zamieszkujących w lokalu, lecz można rzec rozszerzają podmiotowo tę odpowiedzialność, stanowiąc, że nie tylko zajmujący lokal, ale także osoby w nim na stale zamieszkałe odpowiadają solidarnie za uiszczenie opłat za jego używanie. Tym samym, co wynika z istoty odpowiedzialności solidarnej, wierzyciel może żądać zapłaty zobowiązania, w całości lub części, od wszystkich dłużników solidarnych, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Zatem wierzyciel ma prawo wyboru dłużnika, od którego będzie dochodził roszczeń. Należy też zauważyć, iż uprawnienie do zamieszkiwania w przyznanym żołnierzowi zawodowemu lokalu mieszkalnym przez inne osoby niż żołnierz mu charakter pochodny i jest ono uzależnione od posiadanego przez żołnierza prawa do zajmowania tego lokalu. W rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane okoliczności, które wskazywałyby na utratę przez zobowiązanego prawa do przyznanego żołnierzowi lokalu mieszkalnego. Stąd, w sytuacji, gdy zamiarem zobowiązanego była rezygnacja z przyznanego mu na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu lokalu mieszkalnego, to powinien był podjąć działania w celu przekazania zajmowanego lokalu do zasobów WAM. Skoro tego nie uczynił, to stosownie do wskazanych przepisów był on zobowiązany do uiszczania w terminie opłat za zajmowany lokal. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany wziąć pod uwagę wykładnię przepisów zaprezentowaną powyżej i przy takiej wykładni dokonać oceny czy brak było podstaw prawnych do prowadzenia wobec skarżącego egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 27 września 2011 r. Podsumowując, należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.