II SA/Wa 434/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego w zakresie podstawy prawnej rozwiązania stosunku służbowego oddala skargę Komendant [...] Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w zakresie podstawy prawnej rozwiązania stosunku służbowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ I instancji w oparciu o art. 155 kpa odmówił zmiany rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w zakresie podstawy prawnej rozwiązania stosunku służbowego z [...] A.P. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Rozpatrując sprawę Komendant [...] Policji wskazał, że policjant raportem z dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zwolnienie ze służby w Policji. Realizując prośbę policjanta Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zwolnił [...] A.P. ze służby w Policji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), natomiast termin rozwiązania stosunku służbowego ustalono, zgodnie z żądaniem strony, na dzień [...] czerwca 2007 r. Przedmiotową decyzję doręczono stronie w dniu [...] czerwca 2007 r. Wymieniony nie złożył odwołania od wskazanego rozstrzygnięcia, zatem rozkaz personalny nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stał się ostateczny. Następnie pismem z dnia [...] maja 2010 r. strona wniosła o zmianę na podstawie art. 155 kpa rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej podstawy zwolnienia ze służby poprzez wskazanie jako podstawy zwolnienia art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a także o przyznanie uprawnień wynikających z art. 117 tejże ustawy. Analizując sprawę organ podniósł, że zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 kpa. Przepis ten stanowi podstawę - w przypadku, gdy spełnione zostaną wymienione w nim przesłanki - do uchylenia lub zmiany decyzji wówczas, gdy dotknięta jest ona wadami niekwalifikowanymi, a zatem takimi, które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 kpa mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (wyrok WSA a Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06). Decyzje podejmowane na podstawie art. 155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana poprzedniej decyzji pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 kpa organ administracyjny nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. Tak więc uwzględniając wniosek strony, zgłoszony w ramach tego przepisu organ powinien dokonać oceny, czy za zmianą decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany decyzji. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Komendant [...] Policji podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżący rozkazem personalnym Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2007 r. Podstawę prawną decyzji o zwolnieniu ze służby stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Wskazać należy, że A.P. raportem z dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji [...] z prośbą o zwolnienie go ze służby w Policji w związku z osiągniętym prawem do zaopatrzenia emerytalnego. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ma charakter obligatoryjny, zatem Komendant Rejonowy Policji [...] zgodnie z oświadczeniem woli wymienionego, wydał decyzję w sprawie zwolnienia ze służby w żądanym przez stronę terminie. W kontekście wniosku strony w zakresie zmiany podstawy prawnej decyzji o zwolnieniu na art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Z akt osobowych wymienionego bezspornie wynika, że na dzień zwolnienia ze służby w Policji posiadał wysługę emerytalną w łącznej wysokości 28 (dwadzieścia osiem) lat, 8 (osiem) miesięcy, 5 (pięć) dni, zatem nie posiadał 30 - letniej wysługi emerytalnej, określonej w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji., co znajduje odzwierciedlenie w decyzji o ustaleniu prawa do emerytury policyjnej Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W decyzji tej znajduje się zapis, że przy ustaleniu wysokości emerytury uwzględniono wysługę emerytalną, określoną na podstawie zaliczonych okresów: zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1978 r. "do dnia [...] grudnia 1978 r. oraz służby w Policji od dnia [...] grudnia 1978 r. do dnia [...] czerwca 2007 r., co stanowi łącznie 28 (dwadzieścia osiem) lat, 8 (osiem) miesięcy i 5 (pięć) dni. Stwierdzono jednocześnie, że okresy pracy: od dnia [...] września 1972 r. do dnia [...] czerwca 1975 r., od dnia [...] maja 1976 r. do dnia [...] maja 1976 r. oraz od dnia [...] maja 1977 r. do dnia [...] maja 1977 r. nie zostały doliczone do wysługi emerytalnej z uwagi na brak świadectw pracy. Wymieniony otrzymał egzemplarz ww. decyzji. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji wymienionemu przysługiwało odwołanie do Sądu Okręgowego w W. Wydział Ubezpieczeń Społecznych w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Tak więc w oparciu o przedstawiony stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa stwierdzić należy, że brak jest możliwości zmiany w trybie art. 155 kpa podstawy prawnej rozkazu personalnego o zwolnieniu A.P. ze służby z art. 41 ust. 3 na art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, bowiem wymieniony nie spełnia warunku posiadania 30 - letniej wysługi emerytalnej, określonej w art. 41 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy. W dniu [...] stycznia 2011 r. skargę na powyższą decyzję złożył A.P. Skarżący zarzucił organom orzekającym w sprawie: • naruszenie art. 155 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie może on być zastosowany w jego sprawie, • naruszenie art. 10 i 81 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji na temat okoliczności zawartych w sprawie, podczas, gdyby strona mogła się wypowiedzieć przedstawiłaby dokumenty, z których wynikałoby, że ma dłuższy staż pracy; • obrazę art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust 2 pkt 4 w zw. z art. 117 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawą rozwiązania stosunku służbowego z nim był art. 41 ust. 3 ustawy o Policji podczas, gdy powinien być art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Skarżący podkreślił, że w obrocie prawnym istnieje decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r., która jego zdaniem potwierdza, że ma trzydziestoletni staż pracy, a więc powinna mu być wypłacona wyższa emerytura. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. złożył wniosek o uchylenie na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznego rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Komendanta Rejowego Policji [...] o zwolnieniu skarżącego na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji ze służby. W ten sposób zostało zainicjowane postępowanie administracyjne, którego celem było zbadanie przesłanek określonych w art. 155 kpa nadzwyczajnej zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką był ww. rozkaz personalny Komendanta Rejowego Policji [...] dnia [...] czerwca 2007 r. W takim postępowaniu nie badało się prawidłowości wydania samego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Przedmiotem decyzji wydanych przez organy obu instancji, było wskazanie wystąpienia lub niewystępowania przesłanek zawartych w art. 155 kpa, które umożliwiłyby zmianę rozkazu personalnego Komendanta Rejowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r., II OSK 594/06, LEX nr 315133). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 16 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane w sposób dowolny. Albowiem "zasada określona w art. 16 § 1 kpa ma istotne znaczenie dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych opartych na decyzjach administracyjnych" (E. Ura, E. Ura Prawo administracyjne Warszawa 2002 s. 239). Przesłanki zmiany takiej decyzji administracyjnej powinny być stosowane w sposób ścisły i nie mogą być interpretowane tak, aby w rzeczywistości podważać zasady wymienione w treści art. 16 § 1 kpa, a więc "wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, mają charakter bezsporny i oczywisty" (G. Łaszczyca, A. Matan, A. Marzysz Komentarz do art. 16 kpa opublikowany w LEX). W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek o zmianę rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji w trybie art. 155 kpa. Przepis ten statuuje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmienieniu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawie bezspornym jest, że rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Komendanta Rejowego Policji [...] jest ostateczny, a z wniosku skarżącego wynika, iż żąda on weryfikacji w trybie art. 155 kpa ostatecznego rozkazu personalnego, a zatem istnieje także jasno wyrażona zgoda strony na zmianę decyzji administracyjnej. Jednak tryb określony w art. 155 kpa nie dotyczy obligatoryjnych rozkazów personalnych o zwolnieniu funkcjonariusza służby mundurowej ze służby. Rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji nie ma charakteru decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabywa prawa, bowiem "pojęcie nabycia praw oznacza jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 s.711). Tymczasem, na mocy rozkazu o zwolnieniu następuje rozwiązanie stosunku służbowego łączącego policjanta z Policją. Rozkaz taki jest oczywiście podstawą do wypłaty zwolnionemu funkcjonariuszowi świadczeń związanych ze służbą oraz ewentualnego ustalenia emerytury lub renty, ale sam w sobie nie kreuje tych świadczeń. Rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie spowodował, że osiągnął on określone korzyści pod względem prawnym. Przeciwnie, skarżący na skutek rozwiązania stosunku służbowego utracił status czynnego funkcjonariusza Policji i związane z tym uprawnienia do uposażenia, urlopu oraz dalszego awansu. Nadto zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie "decyzji niewadliwych, które mają charakter uznaniowy" (P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2007 s. 342 teza 10 oraz wyrok NSA z dnia 4 października 2009 r. sygn. akt IV SA 1459/97 opublikowany w LEX nr 47884, wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 sygn. akt III SA 892/98 opublikowany w M. Podat. Z 1996 nr 6/183). Podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji był przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten nakazuje organowi Policji zwolnić funkcjonariusza w ciągu trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W sprawie jest bezspornym, że skarżący wystąpił z pisemnym wnioskiem do swojego przełożonego o wystąpienie ze służby, a zatem istniała obligatoryjna przesłanka zwolnienia go , co uczynił rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Komendant Rejonowy Policji [...] działając na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy. Rozkaz taki nie ma zatem charakteru uznaniowego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 597/09 opublikowany w LEX nr 447316). W takiej sytuacji nie można było zastosować trybu z art. 155 kpa do zmiany rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.