I OSK 814/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 818/12 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 818/12, po rozpatrzeniu skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: J.S. wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego na miesiąc styczeń 2012 r. w celu wykupienia leków w kwocie 250 złotych. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu organ przedstawił sytuację rodzinną i finansową wnioskodawcy ustaloną w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz zgromadzone w sprawie dokumenty. Wyjaśnił, że łączny dochód wnioskodawcy, wyliczony zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) wynosi 1116,43 złotych (emerytura oraz zasiłek pielęgnacyjny, pomniejszone o kwotę płaconych alimentów). Dochód ten przekracza dwukrotnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 477 złotych, uprawniające do uzyskania pomocy finansowej. W ocenie organu I instancji w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniający przyznanie tej pomocy mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Zdaniem organu u osób przewlekle chorych zakup leków stanowi wydatek stały, który winien wnioskodawca uwzględnić w planowaniu swoich wydatków. Ponadto organ wskazał na posiadany przez wnioskodawcę majątek nieruchomy w Mszczonowie, który jest co prawda przedmiotem sporu z siostrą, jednakże J.S. mógłby ten spór zakończyć, by korzystać z majątku spadkowego i starać się w ten sposób poprawić swoją sytuacje majątkową. Organ zwrócił również uwagę, że wnioskodawca może domagać się od dorosłej córki partycypacji w kosztach utrzymania i w ten sposób zaoszczędzone środki przeznaczyć na zaspokojenie pozostałych potrzeb. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J.S. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji podtrzymał stanowisko, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uprawniający do uzyskania tej pomocy mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sytuacja J.S. jest relatywnie lepsza niż innych podopiecznych Ośrodka Pomocy Społecznej, których dochody nie przekraczają kryterium dochodowego i którzy nie posiadają możliwości poprawy swojej sytuacji finansowej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J.S. Skarżący wyjaśnił, że córka studiuje, a koszty z tym związane są znaczne. Zakwestionował ustalenia organu, że córka otrzymuje wsparcie od matki, podnosząc, że nie jest to możliwe, gdyż ona sama uzyskuje pomoc z opieki społecznej i utrzymuje się z renty w kwocie 650 złotych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 818/12 oddalił skargę i wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd I instancji przytoczył regulacje prawne zawarte w art. 39 oraz 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Sąd wyjaśnił, że biorąc pod uwagę dochody wnioskodawcy organy obu instancji prawidłowo za podstawę prawną wydanych swoich rozstrzygnięć przyjęły regulację prawną zawartą w art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. Równocześnie Sąd uznał, że na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest "szczególnym przypadkiem" o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej konieczność wykupienia przez skarżącego leków i brak wystarczających środków na ten cel w budżecie domowym. Okoliczności te są wprawdzie konsekwencją trudnej sytuacji materialnej skarżącego, której organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można takich okoliczności, o ile nie są one spowodowane zdarzeniem nadzwyczajnym (np. wypadkiem, chorobą, która wystąpiła nagle i niespodziewanie), traktować jako sytuacji szczególnej, a więc odbiegającej od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organami, że skarżący będąc osobą przewlekle chorą ma świadomość konieczności stałego ponoszenie wydatków na wykup leków, a zatem ich ponoszenie nie może być traktowane jako wywołane okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu nie bez znaczenia również dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu pomocy społecznej jest możliwość samodzielnego poprawienia przez niego własnej sytuacji bytowej, które to możliwości opisały organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy oraz prawidłowo go oceniły. Nie uchybiły również zasadom postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz celom tej pomocy wskazanym w ustawie o pomocy społecznej. Nie można im zatem skutecznie postawić zarzutu arbitralności przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.S. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 1 - prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający przyznanie specjalnego zasiłku celowego osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, 2 - postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynikających z zaniechania wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, wskazującego na okoliczności, które uniemożliwiły przyznanie skarżącemu zasiłku oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika nieopłaconych kosztów postępowania kasacyjnego pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny ani zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ani zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Prawidłowo także Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego. Dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Przypomnieć należy, że osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, który pozwala na przyznanie tego świadczenia jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Podkreślić przy tym należy, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zaspokojone. Wzrastająca liczba osób oczekujących wsparcia finansowego Państwa powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Racje ma zarówno Sąd I instancji, jak i organy, że jak najszybsze zakończenie istniejącego sporu między skarżącym a jego siostrą leży w interesie skarżącego, ponieważ umożliwiłoby mu nieskrępowane korzystanie z odziedziczonego po matce majątku, co niewątpliwie wpłynęłoby na znaczną poprawę sytuacji finansowej skarżącego, bez konieczności korzystania z pomocy Państwa, czego skarżący zdaje się nie dostrzegać lub całkowicie ignorować. Podsumowując tę części rozważań wyjaśnić należy, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy dały wyraz poczynionym ustaleniom i rozważaniom w uzasadnieniach wydanych orzeczeń przekonująco motywując zajęte stanowisko. Dlatego też chybione okazały się twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną, wedle których Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji przepisów art. 107 § 3 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obliguje sądu administracyjnego do przeprowadzania postępowania dowodowego. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu sąd może przeprowadzić jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takiej natomiast potrzeby w niniejszej sprawie nie było. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie wymagane prawem elementy uzasadnienia znalazły się w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlaczego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżącemu kasacyjnie specjalny zasiłek celowy nie może być przyznany i dlaczego uznał zapadłe w tej sprawie decyzje za zgodne z prawem. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia wskazanego w niej przepisu prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający przyznanie specjalnego zasiłku celowego osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Także ten zarzut uznać należy za niezasadny. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom o których mowa przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego specjalnego. Niewątpliwie uzyskiwany przez skarżącego dochód przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe, które wynosi 477 zł. W tej sytuacji wniosek skarżącego o przyznanie pomocy ze środków finansowych Państwa mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w przywołanym przepisie słowo "może". Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Fakt przyznania i wysokość przyznanego świadczenia zależą zatem od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organy orzekające w niniejszej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Przyznanie tego świadczenia jest zgodnie z norma prawną zwarta w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uzależnione od zaistnienia w rozpatrywanej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prawidłowo zarówno Sąd I instancji, jak i organy orzekające wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych orzeczeń, że taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to bowiem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że są to zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Oznacza to, że w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych odmowa organów przyznania świadczenia wskazanego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej była prawidłowa i należy w tym względzie podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej wyżej ustawy.