II SA/Gl 112/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zawiadomieniem z dnia 23 maja 2011 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta K. poinformowała A. S. o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niezgłoszenie na piśmie danych dotyczących adresu przedsiębiorcy, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, a decyzją z dnia [...] r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. orzekła z urzędu o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za niezgłoszenie zmiany danych dotyczących miejsca zamieszkania w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką do organu licencyjnego, w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] r. została przedsiębiorcy udzielona licencja nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W dniu 10 maja 2011r. wystąpił on o zmianę danych w tej licencji w związku ze zmiana miejsca zamieszkania. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że przedsiębiorca zmienił miejsce zamieszkania znacznie wcześniej czego potwierdzeniem jest przedłożony do wglądu dowód osobisty o numerze [...] wydany przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] r. oraz Prawo jazdy kat. B wydane w dniu [...] r., czy też zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] r. z aktualnym miejscem zamieszkania. Przywołując treść art. 14 ustawy o transporcie drogowym organ podkreślił obowiązek przewoźnika drogowego zgłaszania na piśmie organowi wszelkich zmian danych niezbędnych do udzielenia licencji w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W przypadku, gdy zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę licencji. Zgodnie zaś z art. 95a ust. 1 pkt 1 tej ustawy "kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 we wskazanym powyżej 14 dniowym terminie podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł". Wśród danych wymienionych w przywołanym art. 8 ust. 2 ustawy jest m.in. wymienione w punkcie pierwszym – oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedziba i adres. Wystosowane do przedsiębiorcy zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie spowodowało żadnych jego wyjaśnień. Organ podniósł nadto, że wskazany art. 14 ustawy o transporcie drogowym nie jest przepisem nowym – obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy, a od 1 marca 2011 r. wprowadzono jedynie kary administracyjne za niewykonanie wskazanych w nim obowiązków. Przedsiębiorca dysponował możliwością dochowania terminów ustawowych w zakresie zgłaszania danych do ewidencji, czego jednak nie uczynił, a wobec powyższego podlegał karze pieniężnej w wysokości 1000 zł, zgodnie z art. 95a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Nie godząc się z powyższą decyzją, A. S. złożył odwołanie, wnosząc o pozytywne załatwienie sprawy. Wskazał, że podczas zgłoszenia w [...] r. w Dziale Działalności Gospodarczej zmiany adresu zamieszkania, został poinformowany, iż nie musi już dokonywać innych zgłoszeń, gdyż automatycznie inne urzędy zostaną powiadomione i "wszystko zostanie załatwione". Dopiero w maju, gdy w Wydziale Komunikacji – w referacie [...] przedkładał nowe badania lekarskie, dowiedział się, iż w licencji nie został zmieniony adres zamieszkania. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, organ stwierdził, iż podstawą wymierzenia kary pieniężnej jest art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy, a nakładana jest ona w przypadku nie zgłoszenia przez przedsiębiorcę zmian danych do licencji w terminie 14 dni od daty ich powstania. Dane, które podlegają zgłoszeniu (art. 8 ust. 2 ustawy) to m.in. adres przedsiębiorcy. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wystąpiła podstawa nałożenia na A. S. kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. Przedsiębiorca zmienił swój adres, jednocześnie nie podał zmiany tych danych na piśmie w terminie 14 dni, od dnia ich powstania- organowi, który udzielił licencji. Na zmianę tych danych wskazuje m.in. treść zaświadczenia z dnia [...] r., wydanego przez Prezydenta Miasta K. o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a dokładnie o zmianie pkt 2 i pkt 3, czyli dotyczących miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy oraz adresu głównego. O zmianie tej przedsiębiorca poinformował zatem organ ewidencyjny, składając odpowiedni wniosek, nie złożył natomiast, w terminie 14 dni od dnia powstania, stosownego wniosku organowi licencyjnemu. Powyższa sytuacja, w ocenie Kolegium, wyczerpuje przesłankę wymierzenia kary pieniężnej, nakładając tym samym na organ obowiązek wydania decyzji o takiej treści. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgłoszenie zmiany adresu organowi prowadzącemu ewidencję działalności gospodarczej nie wypełniło jednocześnie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do organu licencyjnego, także w przypadku, gdy organ ewidencyjny i organ licencyjny jest tym samym organem. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 159/09). Jest to bowiem odrębny obowiązek, spoczywający na przewoźniku wykonującym transport drogowy na podstawie udzielonej licencji. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu powtórzył co do zasady argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, nie zgadzając ze stanowiskiem zaprezentowanym przez orzekające w sprawie organy i podkreślił, że został wprowadzony w błąd przez organy i nie może z tego tytułu ponosić kary. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie zaś z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2010, poz. 270). W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń. Podstawę materialnoprawną orzekania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.jedn. Dz.U z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), a dokładnie art. 14 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 oraz art. 95a ust. 1 pkt 1. Ten ostatni artykuł został dodany do ustawy o transporcie drogowym przez art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2011 r. Artykuł ten ustala, że "kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł". Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 2 pkt 1 pisemny wniosek o udzielnie licencji powinien zawierać oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres. Z kolei z treści art. 14 ust. 1 tej ustawy wynika obowiązek przewoźnika do zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w przytoczonym powyżej art. 8 ust. 2, nie później niż w terminie 14 dni od dni ich powstania. Analiza wskazanych powyżej przepisów prowadzi do stwierdzenia, że wprowadzony nowy art. 95a ustawy sankcjonuje brak terminowego zgłoszenia danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Trzeba w tym miejscu dodać, że przywołana powyżej ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie przewidywała przepisów przejściowych. Przyznać trzeba, że na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencję o zmianie adresu przedsiębiorcy. Najpóźniej bowiem w dniu [...] r., poprzez fakt odbioru dowodu osobistego o numerze [...] wydanego przez Prezydenta Miasta K., potwierdzony został fakt zmiany adresu przedsiębiorcy z dotychczasowego uwidocznionego w licencji nr [...] udzielonej- wystawionej w dniu [...] r. – K., ulica [...] na nowy – K., ulica [...], który pojawił się w licencji nr [...] udzielonej – wystawionej w dniu [...] r. Należy przy tym stwierdzić, że zdarzenie w postaci nie zgłoszenia przez skarżącego wymienionej powyżej zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Wskazać trzeba, że termin 14 dni do zgłoszenia owej zmiany upłynął tym samym także podczas obowiązywania ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o transporcie drogowym przez wymieniony już art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, czyli przed 1 marca 2011 r. Jak wskazano już powyżej przepis art. 95a został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. Wobec tego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł – przewianej w znowelizowanym brzmieniu ustawy o transporcie drogowym, za nie zgłoszenie na piśmie zmiany adresu przedsiębiorcy może podlegać jedynie podmiot, który owej zmiany nie przekazał organowi w terminie 14 dni od powstania zmiany, jeżeli zmiana danych, a tym samym obowiązek ich przekazania organowi powstały po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem 1 marca 2011 r. pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku. Nie można podzielić argumentacji organu, że art. 95a ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia organowi stosownej informacji i taki stan rzeczy – nie zgłoszenia, istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. W związku z powyższym należy podkreślić, ze na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy istotna jest data powstania – liczenia czternastodniowego terminu na zgłoszenie zmiany danych, a nie jak długo trwa zwłoka w podaniu tych danych. W analizowanej sprawie termin zgłoszenia zmiany adresu do licencji powstał dla skarżącego pod rządami ustawy w starym brzmieniu, czyli bez nowego przepisu art. 95a, tj. przed dniem 1 marca 2011 r., a wobec tego w stosunku do skarżącego nie można zastosować sankcji przewidzianych w nowym przepisie. Mając powyższe na uwadze skład orzekający stwierdził, że organy dokonując interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zrobiły to z naruszeniem zasady lex retro non agit – tj. respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady nie działania prawa wstecz. Tym samym naruszone zostały przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Organy błędnie przyjęły i wyłożyły, że przepis art. 95a ustawy o transporcie drogowym reguluje zdarzenia (stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające charakter (otwarty) ciągły, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (są w toku), które rozpoczęły się pod rządami starego prawa (w dawnym brzmieniu) i trwają nadal po wejściu w życie nowych przepisów. W ocenie Sądu z takim właśnie zdarzeniem mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Zatem przepis art. 95a ust. 1 ust. 1 cytowanej ustawy nie mógł być zastosowany wobec skarżącego, gdyż uregulowano w ten sposób sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego, dawnego prawa. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organy wobec skarżącego przepisu cytowanego artykułu i nałożenie kary pieniężnej w kwocie 1000 zł naruszało zasadę retroaktywności prawa, opierający się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt IOPS 1/06, ONSA nr 3/2006, poz. 71). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz.270.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku zgłoszenia stosownego żądania do zamknięcia rozprawy (art. 210 cytowanej ustawy). Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny uwzględnić powyższe wskazania i rozważyć możliwość umorzenia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej w trybie przewidzianym w art. 95a ust. 1 ustawy.