III SA/Wr 85/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 4 ustęp 2 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nadania statutu [...] we W. oddala skargę. Wojewoda D. wniósł skargę na § 4 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie nadania statutu A we W., z powodu istotnego naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. Z 2001 r. nr 13, poz. 123 ze zm.). Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w opisanej części, organ nadzoru wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem do obligatoryjnych elementów statutu należy określenie zakresu działalności instytucji kultury, tymczasem Rada Miejska określając zakres działania A w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały posłużyła się sformułowaniem "w szczególności". Oznacza to, że zakres działania określono jedynie w sposób przykładowy, niepełny. Tym samym Rada nie wypełniła w pełni kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy. Każde poszerzenie zakresu działania A ponad ten określony w punktach 1 - 5 paragrafu 4 ust. 2 załącznika do uchwały wymagać będzie zmiany statutu zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy. Każdorazowo niewypełnienie kompetencji oceniane musi być jako istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi. Jej zdaniem analiza pozostałych przepisów statutu, tzn. § 4 ust. 1 wskazuje, że zakres działalności został określony wyczerpująco a kwestionowany ustęp 2 stanowi rozwinięcie jedynie zadania opisanego w ustępie 1. Dla ułatwienia redakcji posłużono się stosowanym w praktyce wyrażeniem "w szczególności". Nie oznacza to jednak, że zakres działalności nie został wyraźnie określony, gdyż nie zawiera sformułowań nieprecyzyjnych jak np. "inne, itp." Zapis ten znajduje się w innych statutach wielu instytucji kultury, w tym nadawanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i nie był dotychczas kwestionowany. Ostateczna wersja statutu jest wynikiem uzgodnień z wymienionym Ministrem. W piśmie procesowym organ nadzoru - w uzupełnieniu argumentacji na poparcie skargi - zarzucił, że w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały posłużono się pojęciem podstawowego zadania A, a nie zakresu działalności, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przy tym w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały określono "zakres działania A", które to pojęcie odpowiada użytemu przez ustawodawcę pojęciu "zakresu działalności". Rada Miejska w treści § 4 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały sama dokonuje rozróżnienia pomiędzy zadaniami a zakresem działania A, co świadczy o odmiennym rozumieniu tych pojęć przez samą Radę Miejską. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a," w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej w skrócie przywoływanej jako "u.s.g.") nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 u.s.g. Jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych - aktem prawa miejscowego jest także statut instytucji kultury. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały – stanowiącej akt prawa miejscowego - stanowi art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Po myśli ust. 1 powołanego artykułu instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Według art. 13 ust. 2 statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) określenie źródeł finansowania 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. W wykonaniu tej delegacji ustawowej kwestionowany przez organ nadzoru w statucie przepis § 4 ust. 2 stanowi, że: "Zakres działania A obejmuje w szczególności: 1) prezentację i upowszechnianie muzycznego dorobku polskiej kultury narodowej, a także najbardziej wartościowych dzieł światowej literatury muzycznej; 2) promocję młodych artystów muzyków, tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi twórczości i muzycznych talentów; 3) edukację muzyczną dzieci i młodzieży poprzez popularyzowanie muzyki wśród dzieci i młodzieży; 4) współpracę ze środowiskiem artystycznym, naukowym i społecznym ruchem kulturalnym - realizowaną m.in. poprzez organizowanie wspólnie z towarzystwami muzycznymi koncertów, spotkań, odczytów itp.; 5) uczestniczenie we współpracy i wymianie artystycznej krajowej i zagranicznej." Zdaniem Wojewody posłużenie się w przytoczonym paragrafie sformułowaniem "w szczególności" narusza w sposób istotny prawo, gdyż jest wyliczeniem przykładowym, przez co nie wypełnia całkowicie kompetencji wynikającej z cytowanego przepisu ustawy, a każde poszerzenie zakresu działania A ponad określony w punktach 1 - 5 paragrafu 4 ust. 2 załącznika do uchwały wymagać będzie zmiany statutu. Sąd nie podziela takiego zapatrywania, nie można bowiem stwierdzić by przez brzmienie § 4 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" przekroczono normę kompetencyjną z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Trzeba zauważyć, że o zakresie działania A jest mowa w rozdziale 2 statutu zatytułowanym "Cele i zakres działania". W § 4 ust. 1 uchwalono, że podstawowym zadaniem A jest prowadzenie działalności kulturalnej w celu upowszechniania muzyki, rozwoju kultury muzycznej, zaspakajania potrzeb i aspiracji muzycznych społeczeństwa oraz reprezentowanie kultury polskiej w kraju i za granicą. Z kolei w § 4 ust. 3 postanowiono, że cele i zadania określone w ust. 1 i ust. 2 (kwestionowanym przez organ nadzoru) A realizuje poprzez organizowanie: 1) koncertów symfonicznych; 2) koncertów oratoryjnych; 3) koncertów kameralnych, instrumentalnych i wokalnych; 4) koncertów i audycji szkolnych; 5) koncertów dla dzieci. W ocenie Sądu, abstrahując od nie mającej istotnego znaczenia dla rozumienia przepisu § 4 ust. 2 kwestii zamiennego traktowania w § 4 przez podmiot stanowiący wyrażeń " zadania, zakres", niewątpliwie zakres działalności, o jakim mowa w treści art. 13 ust.2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej został niewadliwie określony, czym wypełniono dyspozycję zawartej w nim normy prawnej. W przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy chodzi o ramy działalności kulturalnej - polegającej według art. 1 ust. 1 ustawy na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Określenie zakresu działalności instytucji kultury stanowi konkretyzację celu, dla którego została powołana. Innymi słowy, omawiany zakres oznacza przedmiot jej działalności (por. art. 19 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, § 2 ust.1 pkt lit. c) rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury; Dz. U. z 1992 r. Nr 20, poz. 80). Z przepisu. 13 ust. 2 pkt 2 nie wynika jednak nakaz daleko idącego, kazuistycznego unormowania omawianego zakresu. Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona, czyli dotyczyć działalności stricte kulturalnej i jasno przedstawiać w jakich formach i czym konkretnie instytucja kulturalna będzie się zajmować. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter, a nie nadmiernie ogólny, i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Nie ma jednak wymogu sformułowania owego zakresu wyłącznie w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie daną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, stanów faktycznych, etc., zwłaszcza gdy mogą pojawić się incydentalnie, mieć naturę nagłą i wyjątkową, aczkolwiek związaną z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie. Należy zwrócić uwagę na generalną dopuszczalność tego rodzaju zabiegu technicznego, jakim jest skonstruowanie przepisu w postaci przykładowego wyliczenia (stanowiącego wówczas katalog otwarty), na co wskazuje przepis § 153 ust. 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z ustępem 1 powołanego przepisu § 153, definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Stosownie do ust. 2 - jeżeli wyliczenie wszystkich elementów zakresu definiowanego pojęcia w jednym przepisie prawnym nie jest możliwe, w definicji wyraźnie zaznacza się, że tekst tej samej lub innej ustawy zawiera nadto elementy uzupełniające tę definicję, w szczególności przez użycie zwrotu: "..... i inne wskazane w przepisach .....". Po myśli natomiast wskazanego wyżej ust. 3 - jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1 lub 2, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami: "w szczególności" albo "zwłaszcza". Tym samym należy przyjąć, że dla określenia zakresu działalności instytucji kultury, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "w szczególności". W rozpatrywanym przypadku brzmienie zaskarżonego § 4 ust. 2 statutu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jest zrozumiale i jego unormowanie w wystarczającym stopniu stanowi odzwierciedlenie ustawowego wymogu określenia zakresu działalności. Sama zaś okoliczność, iż w przyszłości może zaistnieć potrzeba zmiany stanu prawnego w omawianej materii, poprzez zmianę statutu, nie oznacza naruszenia prawa skoro nowelizacje aktów prawnych, w tym i aktów prawa miejscowego, są dozwolone i pozostaje to w zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tych powodów skargę oddalono na mocy art. 151 p.p.s.a.