I OSK 2050/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1912/11 w sprawie ze skargi O. K., E. L, J. K. i H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, 2. odstępuje od zasądzenia od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz O. K. kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1912/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. K., E. L. J. K. i H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1954 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., odmówiono zwrotu nieruchomości B. tom [...] , wyk. [...] o obszarze 4,668 ha z zabudowaniami stanowiącej własność W. K. Nieruchomość B. została zajęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz.U. Nr 17, poz. 96, ze zm.). Następnie, O. K. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanych orzeczeń. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., odmówił stwierdzenia nieważności powołanych orzeczeń, którą utrzymał w mocy kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005r., sygn. akt IV SA 2953/03, uchylił obydwie decyzje i nakazał uzupełnienie akt postępowania o wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 13 września 1946 r. będący podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości B., jako właściciela, Skarbu Państwa oraz o orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. Dodatkowo Sąd nakazał ustalić, jakie obywatelstwo przed wybuchem II wojny światowej miał W. K. oraz zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy poprzednio wydaną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1954 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. organ zawarł sformułowanie, iż nie stwierdza nieważności wyżej wymienionych orzeczeń z uwagi na fakt, że od dnia ich doręczenia upłynęło więcej niż dziesięć lat. Organ orzekający stwierdził, że nieruchomość rolna, stanowiąca własność W. K., została zajęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów bowiem był on wpisany do [...] grupy niemieckiej narodowościowej. Wykonując zalecenie sądu organ uzyskał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającą, że W. K. posiadał obywatelstwo polskie w dniu 31 sierpnia 1939 r. Natomiast fakt, że wymieniony wpisany był do [...] grupy narodowościowej nie podlegał sporom. Stąd została spełniona przesłanka do zajęcia majątku W. K. przewidziana w art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945 r. Minister wskazał, że w aktach znajduje się odpis z księgi wieczystej nieruchomości B. wykaz [...], z której wynika, że Skarb Państwa został wpisany na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] września 1946 r. We wniosku tym stwierdzono, że owa nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Przejście następowało z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r. Zatem w ocenie organu sporna nieruchomość nie mogła zostać zajęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów z dniem 7 maja 1945 r. (data wejścia w życie tej ustawy), skoro wcześniej tj. z dniem 13 września 1944 r. stała się własnością Państwa. Organ zwrócił uwagę, że kwestionowane przez stronę orzeczenia dotyczyły nie wadliwości samego zajęcia nieruchomości, lecz odmowy zwolnienia spod tego zajęcia, przy czym zaznaczył, iż pomimo poszukiwań nie odnaleziono orzeczenia wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Natomiast z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1954 r. wynika, że nieruchomość nie mogła zostać zwolniona spod zajęcia w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz.U. Nr 32, poz. 294), gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 21 lipca 1950 r. nie znajdowała się w posiadaniu właściciela. Istotną kwestią w sprawie jest okoliczność, czy prezydium rady narodowej było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwolnienie spod zajęcia nieruchomości zajętej w trybie ustawy o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów. Ustawa z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów nakazywała opis, zajęcie oraz oddanie pod dozór mienia odstępców od narodowości polskiej wyliczonych w art. 21, przy czym zajęcie następowało z mocy prawa i spełniało rolę zabezpieczenia przepadku mienia orzekanego przez sąd karny. Ustawa ta została uchylona przez art. 8 ust. 2 lit. c dekretu z dnia 17 października 1946 r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych (Dz.U. Nr 59, poz. 324), który wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 17 listopada 1946 r. Od dnia 11 września 1946 r. do czynów popełnionych na obszarze województwa [...] miał zastosowanie dekret z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 237, ze zm.), rozciągnięty następnie na obszar całego Państwa. Dekret ten rozstrzygał jedynie w art. 13 o zwolnieniu spod zajęcia, nie przewidywał natomiast zajęcia z mocy prawa majątku osób podejrzanych o odstępstwo od narodowości polskiej. Według art. 13 § 5 dekretu o zwolnieniu lub przepadku majątku orzekał na posiedzeniu niejawnym specjalny sąd karny. Specjalne sądy karne zniesiono dekretem z dnia 17 października 1946 r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych, co spowodowało że na miejsce specjalnego sądu karnego wszedł właściwy sąd karny okręgowy. Wobec tego, że ustawa z dnia 6 maja 1945 r. nie przewidywała środków prawnych przeciw decyzjom i czynnościom dotyczącym zajęcia majątku, art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. określił wszelkie przesłanki niezbędne do orzeczenia o zwolnieniu majątku spod zajęcia, a potwierdził to w szczególności § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz.U. Nr 32, poz. 294). Przepis ten stanowił, iż warunkiem zwolnienia mienia był fakt posiadania go przez osobę, na rzecz której ma być ono zwolnione. Powyższe rozporządzenie obejmowało także zajęcie, które odbyło się pod rządami dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. i zwolnienie mogło nastąpić tylko na podstawie przepisów dotyczących postępowania karnego. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej, przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. wykonywała ta władza, przed którą toczyło się postępowanie lub która zarządzała wykonanie orzeczenia (sąd karny rozpoznający aktualnie sprawę lub sąd karny pierwszej instancji). Z tych regulacji wynika, że właściwym organem do rozpoznania wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia był sąd karny, nie zaś organy administracji. Stąd też zarówno Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], jak i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie miały kompetencji do orzekania w przedmiotowej sprawie. Kontrolowane zatem w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Oznacza to, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 kpa należało stwierdzić nieważność ocenianych decyzji, przy czym wystąpiły przesłanki z art. 156 § 2 kpa powodujące, że organ ograniczyć się musiał do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie taką przesłanką była okoliczności upływu 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Oddalając skargę O. K., E. L., J. K. i H. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ orzekający w sprawie wykonał wskazania co do konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych oraz uzupełnienia postępowania dowodowego o konkretne dokumenty, tudzież powziął starania o ich uzyskanie, które z przyczyn obiektywnych pozostały bezskuteczne. Mianowicie organ uzyskał dokument stwierdzający obywatelstwo polskie W. K. i w tym zakresie władny był poczynić ustalenia odnośnie tej okoliczności - jak zlecił Sąd w wyroku z dnia 27 stycznia 2005 r., a także do akt dołączony został - wbrew twierdzeniom skargi - istotny dokument jakim jest wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 13 września 1946 r. będący podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości B. jako właściciela Skarbu Państwa. Z tego dokumentu organ wyprowadził zasadny wniosek, że sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa już z dniem 13 września 1944 r. w trybie art. 2 ust. 1 pkt b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister zawiadomił o toczącym się postępowaniu i uznał za jego strony wszystkie osoby, które mają obecnie związek materialnoprawny z nieruchomością tj. pełen krąg spadkobierców poprzedniego właściciela oraz obecnego właściciela. Jedynie nie zdołano pozyskać dokumentu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., choć zostały podjęte w tym zakresie stosowne czynności. Obiektywny i nieodwracalny fakt, jakim jest prawdopodobne zaginięcie tego dokumentu, w ocenie Sądu powoduje, że wskazówka zawarta w poprzednim wyroku nie mogła być wykonana z przyczyn usprawiedliwionych. Nie mniej jednak niekompletność akt administracyjnych w powyższym zakresie nie mogła mieć znaczenia dla samego rozstrzygnięcia. Fakt bowiem wydania orzeczenia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] jest niekwestionowany, a jego dokładna treść - wobec dalszych rozważań Ministra - nie ma większego znaczenia. Minister, wykonując czynności zlecone przez Sąd stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) – dalej ppsa, jednocześnie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia taki pogląd, wobec którego zalecenia Sądu mają wtórny charakter i ów pogląd w świetle przytoczonych w uzasadnieniu decyzji przepisów jest zasadny. Kwestie własnościowe w tej sprawie o tyle nie mają znaczenia, że oceniane orzeczenia nie odnosiły się do sfery prawa rzeczowego, lecz dotyczyły instytucji o charakterze zabezpieczającym w postępowaniu noszącym znamiona represji karnej. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów, majątki wymienionych tam osób podlegały jedynie zajęciu, a dalej przekazaniu pod dozór i zarząd ówczesnym władzom skarbowym. Przy czym stosownie do art. 24 tej ustawy władza skarbowa mogła pozostawić ów dozór i zarząd właścicielowi lub posiadaczowi. Dalej art. 25 stanowił, że przepisy ustawy z dnia 6 maja 1945 r. nie naruszały w niczym postanowień m. in. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Taka regulacja oznaczała, że dekret odniósł swój skutek rzeczowy, a cytowana ustawa o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów w żadnym stopniu nie naruszała tych skutków. Skoro zatem po odnalezieniu dokumentu, jakim jest wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 13 września 1946 r., będący podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości B., jako właściciela Skarbu Państwa, na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyjaśniła się podstawa prawna przejęcia nieruchomości B. tom [...] , wyk. [...] o obszarze 4,668ha wydaje się, że próby odzyskania tego majątku przez skarżących winny się koncentrować na zakwestionowaniu faktu podpadania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Instytucja natomiast jego zajęcia na potrzeby postępowania karnego (odpowiednio odmowy zwolnienia spod zajęcia) nie powodowała odjęcia prawa własności. Jak trafnie podniósł Minister zajęcie w trybie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów spełniało rolę zabezpieczenia przepadku mienia orzekanego przez sąd karny. Minister w obszernym uzasadnieniu przeanalizował kolejne przepisy, które w pierwszej kolejności wprowadziły do polskiego systemu prawa instytucję zajęcia majątku i oddania pod dozór oraz zarząd organów administracji państwowej jako towarzyszącą procesowi karnemu mającemu na celu rehabilitację osób podejrzanych o określone zachowania podczas II wojny światowej, a dalej umożliwiały zarówno zwolnienie spod tego zajęcia, jak i orzeczenie o przepadku tego mienia jako swoistej sankcji karnej odnoszącej skutki rzeczowe. Analiza ta została szczegółowo przedstawiona w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i doprowadziła organ do trafnego wniosku, że właściwym zarówno co do orzeczenia o przepadku, jak i w przedmiocie zwolnienia spod zajęcia, a takie orzeczenie było przedmiotem postępowania nieważnościowego, był sąd karny. Wobec powyższego właściwym organem do rozpoznania wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia był sąd karny, nie zaś organy administracji. Stąd też zarówno Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], jak i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie miały kompetencji do orzekania w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji wszelkie rozważania o charakterze merytorycznym, czy zasadnie odmówiono zwolnienia spornego majątku spod zajęcia mają wtórne znaczenie. Kwestie te bowiem mogły stanowić przedmiot rozważań wyłącznie sądu karnego, nie zaś organów administracyjnych. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1912/11, O. K. zarzucił naruszenie: - art. 124 § 1 pkt 1 ppsa, poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie przez Sąd pomimo zaistnienia przesłanki, a to śmierci J. K., który uczestniczył w sprawie zgodnie z art. 33 § 1 ppsa i nie zaistnienia okoliczności z art. 128 § 1 pkt 1 ppsa, wobec niewykazania postanowieniem Sądu spadku kręgu spadkobierców - co miało wpływ na treść wyroku z uwagi na zaistnienie ewentualnej okoliczności z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, - art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi, a to w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez nierozpoznanie sprawy niezależnie od granic skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku ustaleń w przedmiocie faktu doręczenia orzeczenia i decyzji oraz terminu tegoż doręczenia, a co miało istotne znaczenie dla stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa przy braku przesłanki z art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa wynika zaś, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W rozpatrywanej sprawie w dniu 2 maja 2012 r. wpłynęło do Sądu pierwszej instancji pismo O. K. z dnia 30 kwietnia 2012 r., w którym poinformował, że jego brat J. K., biorący dotychczas udział w postępowaniu administracyjnym, zmarł w dniu 15 kwietnia 2012 r. O. K. oświadczył jednocześnie, że spadkobiercami zmarłego są: O. K. brat, E. L. siostra oraz bratankowie J. K. i H. K. W protokole z rozprawy przeprowadzonej w dniu 10 maja 2012 r. Sąd pierwszej instancji odnotował wpływ wspomnianego pisma i następnie wydał wyrok. Tymczasem domniemanie prawne następstwa prawnego w wyniku spadkobrania – w myśl art. 1025 § 2 kc – związane jest z sądowym stwierdzeniem nabycia spadku albo notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. O ile zatem w rozpatrywanej sprawie, osoby wskazane w oświadczeniu zawartym w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r. zostały uprzednio zawiadomione przez Sąd pierwszej instancji o terminie rozprawy, jako będące już stronami postępowania sądowoadministracyjnego, to ze względu na treść art. 1025 § 2 kc, Sąd nie mógł uznać tych osób za występujące także w roli spadkobierców J. K., pomimo braku nawet takiej adnotacji w protokole z rozprawy. Związanie przez ustawodawcę domniemania prawnego następstwa prawnego w drodze spadkobrania z jednym z dokumentów wskazanych w art. 1025 § 2 kc wyklucza bowiem przypisywanie takiego statusu na podstawie innych dowodów, w tym na podstawie oświadczenia jednej z osób mających należeć do kręgu spadkobierców. Okoliczność pozbawienia stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw podlega uwzględnieniu w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, nawet bez formułowania w tym zakresie zarzutu kasacyjnego (w rozpatrywanej sprawie taki zarzut kasacyjny został sformułowany). Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny tej okoliczności nie jest więc związane z koniecznością jej podniesienia przez strony, których okoliczność ta dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również w ramach postępowania kasacyjnego prowadzić dowodu, poza formami określonym w art. 1025 kc, służącego ustaleniu, czy osoby biorące udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji należą do kręgu spadkobierców. Brak wykazania w toku rozpatrywania skargi kasacyjnego następstwa prawnego w drodze spadkobrania po J. K. w sposób określony w art. 1025 kc powoduje uznanie, że Sąd pierwszej instancji pozbawił - domniemanych w sferze prawnej - spadkobierców J. K. możności obrony swoich praw przy wydaniu zaskarżonego wyroku, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej instancji określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż wadliwe procesowo postępowanie Sądu pierwszej instancji nie może skutkować zobowiązaniem organu orzekającego poniesieniem tych kosztów.