II SA/Wa 377/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy O. na opinię M. Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru połączenia szkół - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Gmina O. zwróciła się do M. Kuratora Oświaty w W. o wydanie opinii w sprawie połączenia Szkoły Podstawowej im. W. K. w K. i Gimnazjum w K. w Zespół Szkół w K. Do wniosku zostało dołączone jego uzasadnienie, uchwała nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zamiaru utworzenia ww. zespołu szkół, stanowiska rad pedagogicznych w sprawie połączenia szkół a także projekt uchwały o utworzeniu zespołu szkół wraz z załącznikami. M. Kurator Oświaty w W., działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. negatywnie zaopiniował połączenie w zespół Szkoły Podstawowej im. W. K. w K. z Gimnazjum Nr [...] w K. Argumentując swoje stanowisko, Kurator wskazał, że przedmiotowa opinia w sprawie połączenia w zespół wymienionych szkół wynika głównie z motywów reformy systemu oświaty, zapoczątkowanej w 1998 r. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) przewidują cztery etapy edukacyjne: I etap edukacyjny: klasy I-III szkoły podstawowej, II etap edukacyjny: klasy IV-VI szkoły podstawowej, III etap edukacyjny: gimnazja, IV etap edukacyjny: szkoły ponadgimnazjalne. Na III i IV etapie edukacyjnym kształcenie ogólne, choć realizowane w dwóch różnych szkołach, tworzy programowo spójną całość i stanowi fundament wykształcenia, umożliwiający zdobycie zróżnicowanych kwalifikacji zawodowych, a następnie ich późniejsze doskonalenie lub modyfikowanie. Wobec powyższego, zdaniem Kuratora, niewskazane jest łączenie szkół w zespoły, w skład których wchodziłyby szkoła podstawowa i gimnazjum. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, że w K. funkcjonował od 1 września 2002 r. Zespół Szkół i uchwałą Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. został rozwiązany z dniem 31 grudnia 2009 r. Kurator wskazał, iż w uzasadnieniu tej uchwały gmina wskazała, iż za rozwiązaniem zespołu szkół przemawia: - nieracjonalne gospodarowanie mieniem Zespołu Szkół w K., - brak współpracy pomiędzy dyrektorem zespołu szkół i jego zastępcą, - zła organizacja nauczania w szkole, - brak jasno podzielonych kompetencji pomiędzy kierownictwem zespołu szkół, - brak nadzoru i zaangażowania kierownictwa zespołu szkół w proces nauczania. Natomiast, jak wskazał Kurator, w uzasadnieniu do wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o ponowne utworzenie Zespołu Szkół w K. wskazano na: - zwiększenie odpowiedzialności za stan techniczny budynku i racjonalne gospodarowanie mieniem szkół, - poprawę warunków i organizacji procesu dydaktycznego, - racjonalne wykorzystanie sal i pomieszczeń szkolnych. Przywoływanie argumentów uzasadniających zamiar ponownego połączenia Szkoły Podstawowej w K. z Gimnazjum w K. w zespół szkół w części identycznych z poprzednio powoływanymi argumentami uzasadniającymi rozwiązanie Zespołu Szkół w K. w 2009 r. nie daje podstaw, zdaniem organu, do wyrażenia pozytywnej opinii w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w K. Działania samorządu Gminy O., w ocenie M. Kuratora Oświaty, wskazują na brak systemowych rozwiązań dotyczących rozwoju oświaty na terenie gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą opinię Gmina O. wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Gmina zarzuciła naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuzasadnione i noszące znamiona dowolności niewyrażenie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru połączenia szkół. Skarżąca Gmina zarzuciła, iż w niniejszej sprawie Kurator nie wyjaśnił dlaczego "nie wskazane" jest łączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Nie przeprowadził w tym zakresie wnikliwej analizy zebranych i przedstawionych przez Gminę materiałów przemawiających za utworzeniem zespołu, ani nie odniósł się do nich w uzasadnieniu opinii. Kurator nie odniósł się do przedstawionych argumentów logistycznych, organizacyjnych i ekonomicznych, ani do korzyści płynących dla uczniów i nauczycieli. Zdaniem Gminy O. utworzenie zespołu pozwoli na lepsze wykorzystanie kadry pedagogicznej oraz gwarantuje lepsze kształtowanie długofalowej polityki kadrowej. Jedno stanowisko dyrektora również gwarantuje oszczędności. W realiach niewielkiej gminy, w okresie dłuższego niżu demograficznego utworzenie zespołu jest sposobem na utrzymanie obydwu szkół. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona opinia M. Kuratora Oświaty ma charakter bardzo ogólny, odwołuje się jedynie do motywów reformy systemu oświaty i okoliczności, będących podstawą rozwiązania zespołu w 2009 r., nie uwzględnia natomiast stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. M.Kurator Oświaty nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy. W opinii nie ma żadnych argumentów merytorycznych, odnoszących się do dokumentacji przedłożonej przez Gminę. Opinia zatem nie jest czytelna i nie wyjaśnia w ogóle przesłanek jakimi kierował się organ. W ocenie skarżącej Gminy niezasadne jest powoływanie się w motywach opinii na założenia reformy oświaty wprowadzonej w 1999 r., która jako zasadę przewiduje odrębne funkcjonowanie szkoły podstawowej i gimnazjum, skoro obowiązujące prawo dopuszcza tworzenie takich zespołów. W odpowiedzi na skargę M. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej opinii. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, iż nie uzasadnił swego stanowiska. Zdaniem organu, w treści rozstrzygnięcia wskazał, jakimi względami kierował się nie wyrażając pozytywnej opinii w sprawie połączenia szkół w K. Kurator podniósł, iż nie ma obowiązku polemiki z argumentami przedstawionymi przez Gminę, a jego obowiązkiem jest zajęcie stanowiska, kierując się względami wynikającymi ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad szkołami. Podkreślił, że Gmina nie powinna czynić oszczędności na kształceniu dzieci, względy ekonomiczne nie mogą przesądzać o połączeniu szkół w zespół. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej w skrócie jako p.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje § 2 i 3 powołanego przepisu. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona opinia jest prawidłowa i trafna. Gmina O. uzasadniła swój wniosek o połączenie szkół niemal identycznymi przesłankami, jakie legły u podstaw jej poprzedniego wniosku co do rozwiązania - poprzednio istniejącego zespołu szkół. Takiej samej (niemal) treści uzasadnienie nie mogło doprowadzić do zastosowania przeciwnego wyjścia z trudnej bez wątpienia sytuacji szkół, które w roku 2009 doprowadziło do ich rozłączenia. M. Kurator Oświaty nie potraktował wniosku Gminy być może aż tak wnikliwie, jak zdaniem Gminy powinien, ale został postawiony przez wnioskodawcę w trudnej sytuacji. We wniosku nie zostały mu przedstawione żadne nowe fakty, żadne wyliczenia rachunkowo - matematyczne, które wskazywałyby na konieczność poczynienia kolejnej zmiany w organizacji szkół w K. Być może koncepcja ponownej zmiany organizacji szkół jest trafna, ale Gmina nie dała organowi żadnej szansy powzięcia na ten temat informacji. We wniosku o połączenie szkół powinny się znaleźć takie argumenty, które świadczyłyby o rzeczywistych potrzebach i przesłankach połączenia szkół. Powielanie argumentów z poprzedniego wniosku z roku 2009 - jako uzasadniających (wówczas) podział szkół - we wniosku o ich ponowne połączenie już 2 lata po podziale - nie sprawia wrażenia przemyślanej decyzji. Dlatego nie można zarzucać organowi, że swojej opinii nie uzasadnił należycie: to Gmina nie dała organowi szansy na pozytywne rozpoznanie wniosku. Brak jakichkolwiek danych, brak wnikliwej analizy zaistniałej sytuacji, brak wykazania przesłanek, dla których poprzedni wniosek Gminy (o podział szkół) stał się nieaktualny sprawia, że nie mógł zostać uwzględniony kolejny wniosek (o połączenie szkół). Oddalenie skargi nie stoi na przeszkodzie pozytywnemu zaopiniowaniu w przyszłości wniosku Gminy O. o połączenie szkół w K. Gmina musi jednak wniosek ten należycie, szczegółowo i wnikliwie uzasadnić, przedstawić stosowne wyliczenia potencjalnych oszczędności oraz wykazać, że ponowne połączenie szkół nie odbędzie się kosztem uczniów, których dobro powinno być najważniejsze. Podstawą prawną wyroku był art. 151 p.p.s.a.