II SA/Op 74/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...], którą uchylono decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], uchylającą decyzję z dnia 13 maja 2004 r., nr [...], o przyznaniu M. P. zasiłku stałego oraz pomocy w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W wyniku rozpatrzenia złożonego przez M. P. wniosku, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 13 maja 2004 r., nr [...], przyznał M. P. zasiłek stały w wysokości 259, 45 zł miesięcznie oraz pomoc w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Pismem datowanym na dzień 28 września 2010 r. M. P. zawiadomiła organ o tym, że przyznano jej emeryturę i stąd też wnosi o zaprzestanie wypłat z tytułu zasiłku stałego. Decyzją z dnia 8 października 2010 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, uchylił z dniem 1 czerwca 2010 r. w/w decyzję własną z dnia 13 maja 2004 r. W wyniku rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniesionego przez M. P. odwołania decyzja organu I instancji została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (decyzja SKO w Opolu z dnia 30 marca 2011 r.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia 13 maja 2004 r., nr [...], o przyznaniu M. P. zasiłku stałego oraz pomocy w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis art. 106 ust. 5, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że decyzję administracyjną m.in. zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Dalej uzasadniał organ, że wnioskodawczyni we wrześniu 2010 r. prowadziła samodzielnie gospodarstwo domowe oraz, że otrzymała decyzję ZUS z dnia 9 września 2010 r., którą przyznano jej emeryturę od dnia 1 czerwca 2010 r. w wysokości 605,18 zł, w tym wypłacono jej w dniu 17 września 2010 r. wyrównanie w kwocie 2321,84 zł. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że dochód beneficjentki przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 477 zł i stąd też od października 2010 r. należało wstrzymać wypłatę zasiłku stałego. Jednocześnie organ przytoczył brzmienie przepisu art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że z uwagi na to, że emerytura została przyznana od 1 czerwca 2010 r. ZUS dokonana potrącenia kwoty zasiłku stałego za okres od 1 czerwca 2010 r. do 30 września 2010 r. w łącznej kwocie 1776 zł i przeleje na konto organu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. P.. We wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołaniu stwierdziła, że nie może pogodzić się z decyzją, że nienależnie pobrała zasiłek stały od czerwca do września 2010 r. We wskazanym okresie nie dysponowała żadnymi środkami do życia, a otrzymane z ZUS wyrównanie emerytury było dla niej, jak to określiła "zbawienne", gdyż mogła dokonać zakupu opału na zimę. Podniosła również, że ZUS zajął jej część emerytury i dopiero po jej interwencji zaprzestano dokonywania potrąceń. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że organ I instancji nie wypełnił poleceń organu odwoławczego, jakie zostały wskazane w decyzji z dnia 30 marca 2011 r. i podjął rozstrzygniecie z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Przypomniał ponownie, że warunkiem zastosowania przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest wszczęcie postępowania, które może nastąpić na wniosek lub z urzędu. Podkreślał organ, że pismo odwołującej, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 października 2010 r. mogło stanowić jedynie informację dla organu, że zmianie uległa sytuacja dochodowa strony. Postępowanie w sprawie winno zostać, zatem wszczęte z urzędu, a obowiązkiem organu było zawiadomienie strony o wszczęciu tego postępowania. Organ I instancji nie powiadamiając odwołującej o wszczęciu postępowania naruszył art. 61 § 4 K.p.a. Ponadto w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do dowodów zebranych w sprawie, a powyższego obowiązku nie dopełnił. Organ odwoławczy dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo SKO zauważyło, że z unormowania zawartego w art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kwestia pomniejszenia emerytury o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych zasiłków stałych w okresie, za który przyznano emeryturę nie obejmuje materii, której dotyczy decyzja w przedmiocie zmiany bądź uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Powyższy przepis stanowi bezpośrednią podstawę do dokonywania potrąceń przez organ emerytalny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. P.. W uzasadnieniu przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz wskazała, iż nie zna treści przepisów zawartych w zaskarżonej decyzji. Nie godzi się z fragmentem końcowym decyzji, z którego wnioskuje, że jej emerytura ma być pomniejszana o sumę, o jaką upomina się OPS w Nysie. Dla niej nie jest zrozumiałe z jakich przyczyn SKO postanawia, że jest zobowiązana do zwrotu wypłaconego jej świadczenia, skoro brak jest decyzji w tym zakresie, a jej sytuacja finansowa, zdrowotna i mieszkaniowa nie jest dobra. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to i jednocześnie obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęta ona została z naruszeniem prawa, w związku z czym podlegała uchyleniu, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2011 r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ... - Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi obecnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Konieczne jest jeszcze bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko, zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji niewyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 K.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 607-608, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2776/98 – System Informacji Prawnej LEX nr 47914; z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), w związku z czym nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99 oraz z 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48722 i nr 48721). Wydanie, zatem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że organ odwoławczy upatrywał przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ art. 61 § 4 K.p.a., poprzez brak powiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania co do zmiany decyzji ostatecznej oraz naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a., a to wobec niepowiadomienia strony, przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenie się, co do dowodów zebranych w sprawie. Uchylenie decyzji organu I instancji uzasadniało także, w ocenie organu odwoławczego, naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Analizując powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego zgodzić należy się, że warunkiem zastosowania przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362) jest wszczęcie postępowania, które może nastąpić na wniosek lub z urzędu. Zasadnie podkreślał także organ odwoławczy, że pismo odwołującej, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 października 2010 r. mogło stanowić jedynie informację dla organu, że zmianie uległa sytuacja dochodowa strony. Nie mniej jednak umknęło uwadze organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji jest kolejną decyzją jak zapadła w tej sprawie (pierwsza decyzja organu I instancji podjęta została w dniu 8 października 2010 r.), gdyż uprzednio SKO decyzją z dnia 30 marca 2011 r. wskazywał na takie same uchybienia, jak w zaskarżonej decyzji. Naruszenia zatem przez organ I instancji przepisów art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy stronie postępowania doręczane były uprzednio zapadłe już decyzje w sprawie nie może prowadzić do uznania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zresztą strona, ani w treści odwołania, ani w skardze nie wskazuje na żadne okoliczności, czy też dowody, których złożenia uniemożliwił jej brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym przez organ I instancji materiałem dowodowym. W tym miejscu powtórzyć należy, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest jeszcze dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Zasadą zaś postępowania przed organem II instancji jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, tym bardziej jeśli się zważy, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał, że organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy w takim zakresie, który wymaga jego uzupełnienia, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie wyjaśnił w ogóle, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. tych kwestii w sporządzonym uzasadnieniu. Zauważyć należy nadto, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 - Lex nr 27339 i wyrok z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - Lex nr 47269). Podsumowując, podkreślić należy, iż argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe stwierdzenie skutkuje zaś uznaniem, iż doszło do naruszenia cyt. wcześniej i omówionego art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu naruszyło także art. 138 § 1 K.p.a. Z powodów wskazanych wyżej należało uchylić zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.