II SA/Gl 188/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r., zmienianym w toku postępowania, Spółka działająca pod firmą: Kompleksowa "A" Sp. z o.o. w C., zwróciła się do Urzędu Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej ostatecznie jako budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach ewidencyjnych nr 1, 2, 3 oraz części działki nr 4, położonych w C. przy ul. [...]. W toku postępowania obecnie skarżąca A. M., zgłosiła swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Wskazała, że jako była właścicielka działki nr 3 nie wyraża zgody na projektowaną inwestycję. Jej rodzina została wywłaszczona bez stosownej rekompensaty, co w jej ocenie skutkować winno przyznaniem działki zamiennej lub równowartości w gotówce. Zażądała wstrzymania postępowania do czasu uregulowania spraw własnościowych tej działki. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej. Na skutek wniesionego zażalenia na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Z kolei skarga na postanowienie organu odwoławczego w tym przedmiocie została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 776/11. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w toku postępowania zarzutów skarżącej, organ stwierdził, że kwestia wywłaszczenia rodziny M. i ewentualne związane z tą kwestią roszczenia reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Kwestie te nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazano, że w toku postępowania organ informował skarżącą o trybie postępowania w związku ze zgłoszonymi roszczeniami. Podkreślono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powołano się na art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że została ona wydana przedwcześnie, albowiem na ostateczne postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania złożona została przez nią skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że spełnione zostały przesłanki do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazano, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy może być wydana niezależnie od stosunków własnościowych związanych z terenem, którego dotyczy. Powołano się na treść art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii. Dalej wywiedziono, że zgłoszenie roszczeń w stosunku do wywłaszczonych nieruchomości nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie skarżącej przysługuje przymiot strony z tego powodu, że jest właścicielką działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że nadal nie jest zauważana przez organ odwoławczy jako strona postępowania. Powołując się na art. 98 § 1 k.p.a. stwierdziła, że decyzja zaskarżona winna zostać uchylona. Wskazała, że reprezentuje interesy całej rodziny tj. A. M., J. W., E. R. i ich rodzin. Przedstawiła historię wywłaszczenia nieruchomości, w której skład wchodzi obecnie działka nr 3. Poddała w wątpliwość legalność i skuteczność wywłaszczenia. Wskazała, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co winno skutkować zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Powołała się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 146/92, który w jej ocenie nakazywał zwrot działki nr 5 (z której powstała m.in. działka nr 3). Na skutek działań urzędników nie doszło jednak do wykonania tego wyroku. Oświadczyła, że wraz z rodziną jest nieujawnionym w księdze wieczystej właścicielem działki nr 3. Błędnie Kolegium uznało, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skarżąca domaga się też, aby potraktowano członków jej rodziny jako strony postępowania. Oczekuje odszkodowania za [...] m2 albo zwrócenia podobnej działki w rejonie C. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że w postępowaniu o warunki zabudowy nie jest możliwe orzekanie o odszkodowaniu lub przyznaniu nieruchomości zamiennej. Rozstrzygnięcie tej kwestii może być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania. Nieruchomość oznaczona nr 3 stanowi własność Gminy C. w użytkowaniu wieczystym SM "B", co wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej m.in. dla tej nieruchomości. Skarżąca jest stroną postępowania jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, a nie jako następca prawny byłych właścicieli. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wskazała, że istnieje kilka działek o nr 3. Działka ujawniona w powołanej przez organ odwoławczy księdze wieczystej nie jest tą działką, która objęta jest wnioskiem. Wskazała na bezprawne działania, które w efekcie doprowadziły do nie ujawnienia zgodnego z prawem stanu własności. Na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej poparł jej osobistą skargę. Oświadczył ponadto, że zasady współżycia społecznego wymagają aby w postępowaniu brali udział wszyscy następcy prawni poprzednich właścicieli działki nr 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, prezentowanym również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zgłoszenie roszczeń w stosunku do wywłaszczonych nieruchomości nie daje podstaw do przyjęcia, że byli właściciele lub ich następcy prawni mają interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie mają oni przymiotu strony w takim postępowaniu. Z kolei jeżeli stan prawny nieruchomości byłby taki jak twierdzi skarżąca, tzn. że wskazani członkowie jej rodziny są właścicielami działki nr 3, a jedynie nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej, to dla uznania ich za strony postępowania koniecznym byłoby wykazanie tego prawa, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Wskazać też przyjdzie, że jeżeli w przyszłości dojdzie do ujawnienia takiego stanu prawnego, wówczas osoby pominięte w dotychczasowym postępowaniu będą mogły domagać się jego wznowienia na zasadzie art. 145 § 1 k.p.a. Nie sposób też uznać, że skarżąca została pominięta w postępowaniu, gdyż brała w nim udział jako pełnoprawna strona tego postępowania. Fakt, że przymiot strony przysługiwał jej z innego tytułu w niczym nie ogranicza jej uprawnień procesowych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że nawet gdyby następcy prawni byłych właścicieli ujawnieni zostali jako właściciele działki nr 3, to i tak ich sprzeciw wobec planowanej inwestycji nie miałby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie stanowi przeszkody do rozpoznania takiego wniosku. Wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a wręcz przeciwnie. Przepis art. 63 u.p.z.p., w szczególności jego ustępy 1, 2 i 4, uniezależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od posiadania lub uzyskania prawa do terenu. Niewątpliwie natomiast ewentualny brak tytułu prawnego do tego terenu może zamknąć inwestorowi drogę do uzyskania w przyszłości pozwolenia na budowę. O przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym nie przesądzają też zasady współżycia społecznego, a jedynie interes prawny (art. 28 k.p.a.). Sąd nie neguje uprawnień byłych właścicieli lub ich następców prawnych do dochodzenia ewentualnych roszczeń w kwestii zwrotu, odszkodowania lub ujawnienia ich praw w stosunku do wywłaszczonych nieruchomości, jednakże Sąd nie może odnieść się do tych roszczeń w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270), zwanej dalej p.p.s.a., granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone granicami sprawy administracyjnej, w której doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaś tej sprawy było ustalenie warunków zabudowy w trybie przepisów u.p.z.p. W tej sprawie organy orzekające nie miały kompetencji, ani też podstawy prawnej do rozstrzygania kwestii związanych z wywłaszczeniem. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie było też przeszkód do rozpoznania odwołania, pomimo zaskarżenia przez nią postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje bowiem wykonalności zaskarżonego postanowienia (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że zarzuty skarżącej nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Nie zwalniało to jednak Sądu z badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza te zarzuty. Zgodnie bowiem z powołanym już wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, jakkolwiek rozstrzyga w granicach danej sprawy, to jednak nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując zatem z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza wnioski i zarzuty skargi stwierdzić należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.