III SAB/Gd 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi E.K., B. F. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie wniosku skarżących datowanego 27 czerwca 2011 r. o przywrócenie do stanu pierwotnego drogi publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących E. K.i B. F. solidarnie kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem, który wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 29 czerwca 2011r. E. K.-F. i B. F. zwrócili się o rozbiórkę płotu znajdującego się na drodze publicznej stanowiącej ulicę S. w miejscowości P. około 2 metry od granicy działek [...] oraz bramy i furtki posadowionej na szerokości ulicy S. obok w/w działek, które są zamykane. Wskazali również, że opisany przez nich odcinek drogi został zamknięty przez jednego z właścicieli i uniemożliwia innym właścicielom dostęp do nieruchomości. Postanowieniem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców na bezczynność organu, na podstawie art. 37 § 2 oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. SKO wskazało, iż decyzję, o której mowa powyżej wydaje zarządca drogi z urzędu, jeżeli stwierdzi zaistnienie wskazanych w nim przesłanek. Tym samym postępowanie w tym przedmiocie także wszczyna się z urzędu. O ile organ będący zarządcą drogi otrzyma od osoby trzeciej zawiadomienie o konieczności wydania z urzędu decyzji administracyjnej w określonym przedmiocie, powinien podanie takie rozpatrzyć w trybie skargowym regulowanym w art. 227-240 k.p.a. W ocenie SKO, w niniejszej sprawie znaczenie miało to, że w sprawie, w której organ administracyjny zobowiązany jest do podejmowania określonych działań z urzędu, osoby trzecie nie mogą brać udziału w postępowaniu jako jego strony i nie mogą domagać się od organu administracji rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w określonym terminie. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż z treści pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, że brak dostępu do drogi wynikać może z konfliktu sąsiedzkiego, gdzie właściciele określonych nieruchomości poprzez zamykanie bramy uniemożliwiają korzystanie z drogi innym osobom. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na bezczynność Wójta Gminy wnieśli E. K.-F. i B. F.. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Wójt rażąco naruszył art. 243, 244 i 245 k.p.a., ponieważ w sytuacji gdy organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego to do niego powinien Wójt Gminy z urzędu skierować wniosek o rozbiórkę samowoli budowlanej na drodze publicznej. W ocenie skarżących, Wójt Gminy rażąco naruszył art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, a także art. 19 ust. 1 i 2 w/w ustawy według której organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu utrzymania i ochrony dróg jest zarządca drogi. Zarządcą drogi jest dla dróg gminnych jest wójt. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy podniósł, iż skarga wniesiona została przez osoby nie będące stronami w sprawie, brak bowiem po ich stronie interesu prawnego uzasadniającego występowanie w sprawie w charakterze stron. Nadto organ wykonawczy Gminy jako zarządca drogi gminnej od dnia wniesienia przez skarżących ich żądania podejmował czynności prawne umożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego o nakazanie – w drodze decyzji administracyjnej przywrócenia drogi do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność organu administracji publicznej, a więc w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., a więc takiej w której powinna być wydana: 1) decyzja administracyjna, 2) postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) nie wymieniony wyżej akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rzeczą sądu jest także zbadanie, czy strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji (postanowienia) przekracza terminy określone w art. 35 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, a uwzględnienie skargi ma prowadzić do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania określonego aktu w terminie przez siebie wskazanym, co wynika z dyspozycji art. 149 p.p.s.a. Sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast odnosić się do kwestii mających wpływ na merytoryczną treść rozstrzygnięcia organu. Stwierdzić należy, że skarżący w niniejszej sprawie wyczerpali obligatoryjny – zgodnie z art. 52§1 i 2 p.p.s.a. tryb postępowania poprzedzający wniesienia skargi na bezczynność, wnosząc zażalenie na bezczynność Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Art. 61 §1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, także w sprawie, w której co do zasady postępowanie jest prowadzone z urzędu - do wszczęcia postępowania administracyjnego może dojść wskutek złożenia wniosku przez stronę. Przepis ten pozostaje w związku z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że wówczas gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Mylny jest zatem pogląd Wójta Gminy wyrażony w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę z którego zdaje się wynikać, że ocena prawna, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny do występowania w sprawie – w rozumieniu art. 28 k.p.a. wyklucza konieczność odniesienia się do wniosku w formie aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowej. Nie można także podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 listopada 2011r. według którego fakt, że postępowanie w sprawie co do zasady prowadzone jest z urzędu, zwalnia organ od obowiązku wydania decyzji lub postanowienia co do wniosku złożonego w sprawie przez osobę trzecią. Stosownie zaś do treści art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący domagali się usunięcia płotu znajdującego się na drodze publicznej – ul. S. w P., ok. 2 metrów od granicy dz. Nr [...] oraz bramy i furtki posadowionej na szerokości ul. S.. Żądanie to stanowi wniosek o zastosowanie przez organ administracji środka określonego w art. 36 ustawy o drogach publicznych i powinno zostać załatwione w drodze stosownego orzeczenia, którego treść uzależniona jest od oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. W pierwszej kolejności ocenić należy, czy wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, bo w przypadku dokonania w tym zakresie oceny negatywnej rzeczą organu byłoby wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. W razie uznania, że żądanie zostało złożone przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno ono zostać załatwione w drodze decyzji administracyjnej, której treść zależeć musi od oceny okoliczności faktycznych sprawy. Na równi z wydaniem orzeczenia w sprawie należałoby traktować czynność ewentualnego przekazania podania do właściwego organu nadzoru budowlanego w trybie art. 65§1 k.p.a. w razie stwierdzenia, że zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 36 zd. 2 ustawy o drogach publicznych, czyli okoliczności uzasadniające zastosowanie sankcji rozbiórki na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 149§1 p.p.s.a. wyznaczając organowi stosowny termin do załatwienia wniosku skarżących. Oceniając zaś, zgodnie z art. 149§1 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzić należy, że wniosek skarżących wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 29 czerwca 2011 r. i od tego czasu pomimo oczywistego obowiązku odniesienia się do wniosku skarżących w jednej z form przewidzianych powołanymi wyżej przepisami k.p.a. i pomimo upływu terminów przewidzianych art. 35 §1-3 k.p.a. organ administracji nie tylko nie uczynił zadość temu obowiązkowi, ale konsekwentnie - z pominięciem obowiązujących regulacji prawnych obowiązkowi temu zaprzeczał. W tej sytuacji uzasadnione było stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.