I OSK 2020/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 120/12 w sprawie ze skargi A. S., Z. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 120/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S. i Z. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Nieruchomość, położona w L., w obrębie L., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] a stanowiąca własność Z. i A. małż. S., została objęta ostateczną decyzją Starosty P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowa drogi gminnej – ulicy D. w L. W następstwie tej decyzji opisana wyżej nieruchomość, stała się - z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej jako: "specustawa drogowa" - własnością komunalną. W związku z powyższym, decyzją Starosty P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 12 i art. 18 specustawy drogowej oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej: "u.g.n.") - ustalono na rzecz A. i Z. małż. S. odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, w wysokości [...] zł i określono termin jego wypłaty. Odwołanie od w/w decyzji wniosło Miasto L., zarzucając niewłaściwy dobór transakcji, przyjętych jako materiał porównawczy w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...] lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – A. J. Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda W., decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję Starosty P. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazując na treść art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a także art. 134 ust. 1 u.g.n., wyjaśnił, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła w tym przypadku (z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n.), wartość rynkowa nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki jej szacowania winien dokonać rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda podkreślił jednocześnie, że operat szacunkowy, sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową, powinien też odpowiadać, wymogom przewidzianym w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym". Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy podkreślił w tym miejscu, iż rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności, pod względem przepisów prawa, sporządzonej w formie operatu szacunkowego, opinii rzeczoznawcy. Zatem, to na organie administracji spoczywa obowiązek traktowania opinii rzeczoznawcy, jak każdego innego dowodu w sprawie i - stosownie do art. 80 k.p.a. - jego dopuszczenie bądź odrzucenie. Organ prowadzący postępowanie winien więc – jak wywodził Wojewoda – sprawdzić w szczególności prawidłowość sporządzenia operatu. W tym celu, organ odwoławczy poddał analizie operat szacunkowy, sporządzony dnia [...] lipca 2011r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. i w wyniku tejże analizy stwierdził, iż został on wykonany w oparciu o § 36 rozporządzenia wykonawczego, który utracił moc prawną z dniem 26 sierpnia 2011 r., to jest z dniem, w którym weszła w życie zmiana w/w rozporządzenia, wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Zmiana ta zaś polegała na wprowadzeniu całkowicie nowej treści jego przepisu § 36, polegającej m. in. na wskazaniu nowych, zupełnie odmiennych od dotychczasowych, wytycznych dotyczących sposobu szacowania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej. Powołując się zatem na treść art. 156 ust. 3 u.g.n., organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodziła istotna zmiana uwarunkowań prawnych, wskazujących sposoby i tryby dokonywania oszacowania wartości nieruchomości, która powodowała, że operat szacunkowy, sporządzony w jej toku, na podstawie przepisów, które utraciły moc prawną, nie mógł być już wykorzystywany do celu, w jakim został sporządzony. Jednocześnie, odnosząc się do treści art. 136 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że - w realiach rozpoznawanej sprawy (wymóg zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania) – zachodziła, w takiej sytuacji, konieczność uchylenia decyzji Starosty P. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda zauważył przy tym, że wprawdzie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011r. rzeczoznawca majątkowy oświadczył, iż wchodzące z dniem [...] sierpnia 2011 r. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. nie wpływały na wartość nieruchomości, oszacowanej zgodnie z obowiązującymi na dzień sporządzenia operatu szacunkowego przepisami prawa, ale organ odwoławczy nie podzielił tego poglądu, gdyż z treści operatu jednoznacznie wynikało, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. – zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. - przedmiotowa działka przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas, gdy na potrzeby operatu szacunkowego do porównania przyjęto grunty przeznaczone pod drogi, co było sprzeczne z treścią aktualnie obowiązującego § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda W. wskazał również, iż sam biegły w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. poddał w wątpliwość zastosowanie przez siebie § 36 ust. 1 rozporządzenia, albowiem przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a przyjęte do porównania nieruchomości, przeznaczone były pod drogi. W rezultacie - zdaniem Wojewody - ocena wartości dowodowej zebranego materiału, dokonana przez Starostę P. była błędna, albowiem niewłaściwie ocenił on operat szacunkowy, stanowiący kluczowy dowód w sprawie, a w konsekwencji, oparł swoją decyzję na materiale dowodowym, który utracił aktualność i moc dowodową. W uznaniu organu odwoławczego, organ I instancji niesłusznie też przyjął wyjaśnienia biegłego, że zmiana rozporządzenia nie wpływała na wartość wycenianej nieruchomości. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2011 r. A. i Z. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu twierdząc, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia: art. 7, 8, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 81, art. 107 § 3, art. 136, 138 § 2 art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnosili też, że naruszono przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości a także art. 156 ust. 3, art. 154 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiadając na skargę, Wojewoda W. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd omówił przepisy prawa, w oparciu o które zostało w analizowanej sprawie przyznane odszkodowanie i zaakcentował, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w tym przypadku po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która to opinia stanowiła kluczowy dowód w sprawie. Następnie, Sąd podkreślił, że dokonując wyceny nieruchomości, biegły zastosował w operacie metodę, określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania operatu. Zgodnie zaś z tym przepisem, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, przepisy rozporządzenia wykonawczego uległy jednak zmianie. Z dniem [...] sierpnia 2011 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które wprowadziło zasadę, iż w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Celem tej zmiany było zaś dostosowanie przepisów rozporządzenia do znowelizowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie regulacji dotyczącej wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Jedną z istotnych zmian stało się zatem – jak wywodził Sąd - odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych przepisów, wartość nieruchomości określana będzie na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. Wprawdzie określenie wartości jest też nadal możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ale wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia ze strony rzeczoznawcy, sporządzającego operat, jak i organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W rezultacie, właściwe uzasadnienie decyzji i sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie odejścia od obowiązującej zasady przyjmowania przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych na rzecz uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, jest – jak zaakcentował Sąd - elementem koniecznym i wpływającym na ocenę sporządzonego operatu szacunkowego. Odnosząc się do operatu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. J., Sąd stwierdził, że nie uwzględniono w nim treści przepisu § 36 (w tym § 36 ust. 1 i 4) rozporządzenia w nowym brzmieniu. Z operatu (k. 10 operatu) wynikało, iż do jego sporządzenia przyjęto starą treść przepisu i nie uwzględniono nowej treści a w szczególności § 36 ust. 4 rozporządzenia. Powyższe podważało zaś moc dowodową tego operatu, gdyż wobec wprowadzonych zmian, dotychczasowa treść tych przepisów została formalnie derogowana z katalogu powszechnie obowiązujących norm prawnych. Sąd nadmienił też, że rozporządzenie zmieniające nie zawiera żadnych regulacji intertemporalnych, co oznacza, iż zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w chwili wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymagała zatem, aby wydawane przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie podejmowania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1566/99, LEX nr 745088 i wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56). Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki uznał za niewystarczające wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] sierpnia 2011r. (k. [...] akt), gdyż dokumentu tego nie można było uznać za aktualizację operatu. Biegły w powyższym piśmie – jak akcentował Sąd - nie podał nowej treści przepisu §36 rozporządzenia i nie analizował wpływu zmian przepisu na opracowany przez siebie operat. Analizy tej nie dokonał również organ I instancji. W konkluzji, Sąd Wojewódzki uznał, że wada operatu, stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji, wynikająca z nieuwzględnienia w operacie szacunkowym zmiany treści przepisu rozporządzenia, obligowała organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I w całości, bowiem operat ten był obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za utracone prawo własności w związku z realizacją inwestycji drogowej. Przy stwierdzeniu zaś jego wadliwości należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co stanowiło przesłankę, uzasadniająca zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów procesowych, zawartych w skardze ( art. 10 §1, art. 81 w zw. z art. 14 §1 k.p.a.), Sąd wyjaśnił, że wprawdzie istotnie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ II instancji nie stworzył stronie postępowania możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, ale z uwagi na treść rozstrzygnięcia przekazującego sprawę ponownie do organu I instancji, uchybienie to nie stanowiło jednak takiego naruszenia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. i Z. S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: I. prawa materialnego a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 154 ust 1 i ust. 2 u.g.n. - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niedostrzeżeniu przez Sąd bezpośredniego obowiązku wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w sytuacji występowania takich transakcji oraz jednoczesnego zaistnienia tożsamości celu wywłaszczenia z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zmiana treści przepisów stanowi każdorazowo zmianę uwarunkowań prawnych powodujących konieczność sporządzenia nowego operatu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), art. 175 ust 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi i uznanie prawidłowości podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niesłuszne oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanek do częściowego utrzymania decyzji organu I instancji, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez sąd możliwości uzupełnienia przez organ odwoławczy dowodu w postaci operatu szacunkowego, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak pisemnego powiadomienia o przysługującym prawie strony do zgłoszenia żądań i zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym nie stanowi naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że w przedmiotowej sprawie istnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych potwierdził rzeczoznawca, w sporządzonym przez siebie operacie, gdzie wskazał 13 transakcji przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod komunikację, najbardziej odpowiadających w swej charakterystyce przedmiotowi opracowania. Jeżeli zaś grunt, przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej, pokrywa się z gruntem przeznaczonym wcześniej w planie miejscowym pod drogę, to wówczas – zgodnie z obowiązującym § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego - w pierwszej kolejności należy zbadać możliwość określenia wartości tego gruntu przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Powyższe oznaczało zatem, że w sytuacji zaistnienia tożsamości przeznaczenia nieruchomości z celem wywłaszczenia, jak to miało miejsce w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, zasadą powinno być przyjęcie do wyceny transakcji drogowych. Dopiero więc, jak wywodził autor skargi kasacyjnej - w przypadku braku takich transakcji, określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych, co jednak nie miało zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący twierdzili zatem, że Sąd Wojewódzki nie odniósł interpretacji przepisów prawa materialnego, które w tym przypadku miało zastosowanie, do zaistniałego stanu faktycznego i tym samym niesłusznie uznał, iż sporządzony dla celów niniejszego postępowania operat posiadał wadę pozbawiającą go mocy dowodowej. Tymczasem, operat sporządzony w trakcie postępowania, na podstawie dawnego brzmienia § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, odnosił się do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych tak, jak nakazuje go sporządzić, obecne brzmienie § 36 ust 4 nowego rozporządzenia. Dodatkowo, skarżący zwracali uwagę, iż rzeczoznawca pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. potwierdził zasadność powyższego twierdzenia uznając, iż zmiana przepisów nie miała wpływu na wartość wycenianej nieruchomości. W rezultacie, jak wywodził autor skargi kasacyjnej, interpretacja prawa materialnego, przyjęta przez Sąd miała istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowała pozbawieniem mocy dowodowej kluczowego w sprawie dowodu a to doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi. Zdaniem skarżących więc Sąd Wojewódzki, dokonując interpretacji przepisów prawa materialnego w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego, winien był dostrzec, że § 36 ust. 1 rozporządzenia, z brzmienia sprzed dnia 26 sierpnia 2011 r., należy uznać za tożsamy z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia, po jego zmianie. Powyższe potwierdzała – ich zdaniem - ocena skutków regulacji z dnia 7 czerwca 2011 r. dołączona do projektu zmian we wskazanym rozporządzeniu. W rezultacie, dokonana z dniem 26 sierpnia 2011 r. zmiana aktu wykonawczego nie stanowiła merytorycznej zmiany sytuacji prawnej skarżących. Błędna wykładnia przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n., polegała w tym przypadku na pominięciu przez Sąd I instancji tożsamości znaczenia prawnego przepisu § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia w starym brzmieniu z przepisem § 36 ust. 4 nowego rozporządzenia. Niedostrzeżenie zaś przez Sąd braku zmian uwarunkowań prawnych, o których mowa w przepisie art. 156 ust 3 u.g.n. doprowadziło do pozbawienia mocy dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Odnosząc się do kwestii naruszeń przepisów procesowych, skarżący wskazywali, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, w tym do rozbieżności w zakresie prawidłowości określenia przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości i naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną ocenę dowodu podważającą prawidłowość wykonania operatu szacunkowego, a co za tym idzie określenia wysokości słusznego odszkodowania. Ustalenie zaś wysokości odszkodowania na podstawie niewłaściwie ocenionego przez organ II instancji dowodu w postaci opinii biegłego poddaje pod wątpliwość zasadność określenia postulatu "słusznego odszkodowania" określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Twierdzono więc, że zaskarżony wyrok nie został właściwie uzasadniony, bo Sąd winien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w treści skargi, nawet jeśli uznaje któryś z nich za niewłaściwy. Ponadto podnoszono, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wskazywano w tym miejscu, że mając na uwadze zajęcie przez rzeczoznawcę stanowiska na piśmie, w którym wyjaśnił, że pomimo zmiany przepisów, operat szacunkowy zachował swoją aktualność, oraz treść uzasadnienia decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2011r., trudno uznać zasadność stanowiska WSA w Poznaniu, iż organ I instancji nie dokonał samodzielnej oceny operatu szacunkowego z uwzględnieniem zmiany przepisu a tym samym naruszył art. 80 k.p.a. Brak było zatem podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji – na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Niedostrzeżenie zaś tego faktu przez Sąd dowodziło naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Zwracano też uwagę, że organ odwoławczy – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – ma również możliwość częściowego uchylenia decyzji, co do której nie ma podstaw do jej utrzymania zważając na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Powyższa norma znajduje zaś zastosowanie do niniejszej sprawy, gdyż Burmistrz Miasta L., odwołując się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wskazał, iż sporna część postępowania dotyczy jedynie składnika wyceny takiego jak: wysokość odszkodowania za nieruchomości gruntowe. Pozostałe elementy wyceny, tj. wysokość odszkodowania za nakłady budowlane oraz wartość drzew i krzewów ozdobnych nie zostały zakwestionowane, stąd w tej części decyzja winna była zostać utrzymana w mocy. Wreszcie, skarżący prezentowali pogląd, że organ odwoławczy powinien w tej sprawie przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowe uzupełniające, czego zaniechał a stanowisko to Sąd Wojewódzki zaakceptował. Akcentowano poza tym, że Wojewoda W. nie zapewnił stronom czynnego udziału w sprawie, w szczególności przed wydaniem decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a powyższe rzutowało na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. Zatem stanowisko Sądu, było w tym zakresie nietrafne. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione. Podnieść wypada, że Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na niewłaściwie dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji a swoje stanowisko prawidłowo uzasadnił, odnosząc się w motywach wyroku do wszystkich, istotnych zarzutów zawartych w skardze. Sąd Wojewódzki – po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym inicjuje skarga ( sąd nie może wszcząć postępowania z urzędu), ale po jego wszczęciu, sąd jest obowiązany z urzędu wszechstronnie skontrolować zaskarżony akt. Z tego powodu, w uzasadnieniu swego wyroku sąd wojewódzki winien odnieść się tylko do kwestii istotnych, to jest takich, które miały wpływ na jego treść. Nie można się również zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I Instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niesłuszne oddalenie skargi, mimo zaistnienia przesłanek do częściowego utrzymania decyzji organu I instancji. Wskazać bowiem trzeba, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie miało charakteru podzielnego. Decyzją Starosty P. z dnia [...] września 2011 r. orzeczono ogólnie o kwocie odszkodowania należnego A. i Z. S. z tytułu utraty przez nich prawa własności nieruchomości położonej w L., w obrębie L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wprawdzie na ogólną sumę odszkodowania, przyznanego w kwocie [...] zł, składały się poszczególne kwoty, stanowiące wartości rynkowe: gruntu, nakładów budowlanych i nasadzeń, ale w pkt 1 w/w decyzji, mowa jest o ustaleniu odszkodowania w kwocie łącznej. Niezasadny był także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi i niedostrzeżenie, iż organ odwoławczy miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie. Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości a zatem zasadniczym w niej dowodem był dowód z opinii biegłego. W sytuacji, gdy opinia ta musiała być sporządzona na nowo, dopuszczenie takiego dowodu na etapie postępowania odwoławczego, prowadziłoby do zachwiania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Tego rodzaju postępowanie nie stanowiłoby zatem jedynie uzupełnienia materiału dowodowego, o czym mowa w art. 136 k.p.a. a polegałoby praktycznie na wszechstronnym zebraniu na nowo takiego materiału. Nietrafnie też skarżący twierdzili, iż zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak pisemnego powiadomienia o przysługującym prawie strony do zgłoszenia żądań i zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym nie stanowi naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., sąd wojewódzki może uchylić zaskarżoną decyzję, ale tylko jeśli stwierdzi, że narusza ona przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministarcyjnego pojęcie to należy rozumieć, w ten sposób, że gdyby nie doszło do uchybienia procesowego, to najprawdopodobniej zostałaby wydana decyzja o zupełnie odmiennej treści. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Uchylenie też w tym przypadku decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania nie zamykało drogi skarżącym do zgłoszenia obecnie wniosków dowodowych i przedstawienia własnych ocen. Przede wszystkim zaś, zwrócić należy uwagę, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2011 r. był pogląd, iż operat szacunkowy, na podstawie którego orzekał organ I instancji, nie mógł – co do zasady - stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w dniu [...] września 2011 r. a pogląd ten był trafny. Powyższe prowadzi jednak już do kwestii materialnoprawnych. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości, która - w związku z objęciem jej decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) - stała się własnością komunalną. Istota zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie, dotyczyła prawidłowości wyceny takiej nieruchomości. Decyzja ustalająca wysokość przyznanego odszkodowania została bowiem oparta na operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...] lipca 2011 r., przy czym podstawę jego sporządzenia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 i Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1628). W dacie zaś orzekania przez organ I instancji obowiązywała już ( od dnia 26 sierpnia 2011 r. ) nowa wersja w/w rozporządzenia wykonawczego, wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tej przyczyny, organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do istotnej zmiany uwarunkowań prawnych, wskazujących sposoby i tryby dokonywania oszacowania wartości nieruchomości, która powoduje, że powyższy operat szacunkowy utracił moc prawną i nie mógł być już wykorzystywany do celu, w jakim został sporządzony. Pogląd ten następnie zaakceptował Sąd Wojewódzki i pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, iż z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nią stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (który w tej sprawie nie był sporny). W myśl zaś art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Dalsze uszczegółowienie postępowania przy szacunku nieruchomości zawierają zaś przepisy w/w rozporządzenia wykonawczego z 2004 r. Jak z powyższego zatem wynika, choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym a z drugiej – był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. Zaakcentować też w tym miejscu należy, że dowód na okoliczność wyceny nieruchomości dotyczy najbardziej z reguły wartościowego składnika majątkowego i z tego właśnie powodu jego wycena przybiera postać szczególnego rodzaju opinii biegłego. Nie spełnia tej funkcji zatem zwykłe pismo biegłego, w którym wypowiada się on, co do kwestii związanych z wycenianym obiektem. Z drugiej też strony, tego rodzaju dowód jest dowodem złożonym i z tego powodu niejednokrotnie może nasuwać problemy z właściwym jego zrozumieniem. Dlatego nie sposób przyjąć, by przeprowadzenie tak istotnego a jednocześnie często skomplikowanego dowodu jeszcze bardziej komplikować, nakazując organom i uczestnikom postępowania odczytywanie jego treść poprzez dokonywanie analizy prawnoporównawczej przepisów, jakie stanowiły podstawę sporządzania operatu szacunkowego z przepisami, jakie obowiązują w dacie orzekania przez organ. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi zatem na stanowisku, że operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości, będący podstawą decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty w stosunku do niej prawa własności, musi być sporządzony na podstawie tych samych przepisów, w oparciu o które organ wydaje decyzję przyznającą to odszkodowanie. Z tego powodu zarzut kasacyjny, dotyczące obrazy prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 156 ust. 3 u.g.n był nieuzasadniony. Dodatkowo, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy także wyjaśnić, że nie można było twierdzić, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, w brzmieniu sprzed dnia 26 sierpnia 2011 r., był tożsamy z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia, po jego zmianie a zatem, że operat, jaki w tej sprawie sporządził rzeczoznawca majątkowy mógł stanowić podstawę do orzekania w kwestii odszkodowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przepis § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( w brzmieniu sprzed nowelizacji) przewidywał, jedynie, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zatem przepis ten nie wspominał nic na temat zasięgu rynku nieruchomości, który powinien ubrać pod uwagę biegły dokonujący szacunku, zaś orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowało zgodnie, że w przypadku wyceny, dokonywanej na zasadzie § 36 w/w rozporządzenia, nie jest dopuszczalne stosowanie jego § 26 (odnoszącego się do możliwości poszerzenia takiego rynku). Aktualnie natomiast, w myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia (po jego zmianie), w przypadku gdy dane z lokalnego rynku i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości nieruchomości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Powyższe jest więc w tej sprawie o tyle istotne bowiem odwołanie Miasta L., wniesione od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2011 r. dotyczyło właśnie zakresu rynku nieruchomości, którym posłużył się rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia [...] lipca 2011 r. W rezultacie, nawet gdyby nie podzielać generalnej oceny materialnoprawnej przedstawionej wyżej, to z uwagi choćby na powyższe uwarunkowania, istniejące w rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 154 ust 1 i ust. 2 u.g.n. nie był zasadny, choć trzeba zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, pierwszeństwo przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości mają nadal ceny nieruchomości drogowych. Zgodnie z tym przepisem, dopiero bowiem w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dlatego też wypowiedź, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (cyt.): "Według nowych przepisów, wartość nieruchomości określana będzie na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. Wprawdzie określenie wartości jest też nadal możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ale wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia ze strony rzeczoznawcy, sporządzającego operat, jak i organu prowadzącego postępowanie administracyjne", nie była rzeczywiście zasadna. Uznając jednak, że zaskarżony wyrok generalnie odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.