I OSK 1623/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt III SAB/Kr 51/11 w sprawie ze skargi Z. Z. na bezczynność Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. Z. na bezczynność Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 195/10, w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Z. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się ukarania grzywną Małopolskiego Komendanta Policji w K. Skarżący twierdził, że organ pozostaje w bezczynności polegającej na niewypłaceniu mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., akt II SA/Wa 195/10. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] maja 2007 r. decyzji Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów KWP w K. z dnia [...] sierpnia 1994 r. i w ten sposób zakończył postępowanie administracyjne. Tymczasem skarga do sądu administracyjnego złożona została w dniu [...] lipca 2011 r. Sąd I instancji uznał zatem, że brak jest merytorycznych przesłanek do wymierzenia Małopolskiemu Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w K. grzywny, o której mowa w art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r. skargę kasacyjną złożył Z. Z.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, wobec legitymowania się przez skarżącego prawomocną i wykonalną decyzją administracyjną. Zatem Sąd błędnie przyjął, że organ nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie wypłaty należnego świadczenia po wydaniu przez niego decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia z dniem [...] maja 2007 r. decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP w K. z dnia [...] sierpnia 1994 r., podczas gdy uzasadnione jest stanowisko przeciwne. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (w przypadku uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania), względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP w K. z dnia [...] sierpnia 1994 r., przyznająca skarżącemu prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jako funkcjonariuszowi. Nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze postępowania sądowego czy też sądowoadministracyjnego, które toczyły się w przedmiocie jej wygaszenia. Co więcej, postępowanie to zostało umorzone decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 195/10, którym to orzeczeniem uchylone zostały decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Treść tego wyroku zakreśla bowiem granice sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w którym skarżący zarzuca Małopolskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji bezczynność po wydaniu ww. wyroku i domaga się ukarania go w związku z tym grzywną. W skardze kasacyjnej jej autor postawił przy tym Sądowi I instancji jedynie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., uważając, że Sąd nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego. W przeciwnym bowiem razie wydałby wyrok uwzględniający skargę. Tymczasem przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w wskazanym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zatem chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący powinien był wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił. Już choćby z tego powodu uznać należy postawiony zarzut za niezasadny. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skarżący, wnosząc skargę na nieprawidłowe wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 195/10, podnosił jedynie argumenty dotyczące wypłaty (jej braku) równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, do którego prawo zostało mu przyznane decyzją z 1994 r. Tymczasem przedmiotem wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. nie była sama decyzja przyznająca prawo do równoważnika, ale decyzje stwierdzające wygaśniecie, na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., owej decyzji z 1994 r. Granice przedmiotowe sprawy wyznaczał zatem jedynie art. 162 § 1 k.p.a. – przedmiotem sprawy było wyłącznie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika. Uchylając decyzje stwierdzające wygaśniecie decyzji z 1994 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał zatem w tak wąsko wyznaczonych granicach sprawy. Ta wyłącznie sprawa, a właściwie ocena, czy wyrok z dnia 21 kwietnia 2010 r. został przez organ wykonany, czy nie, jest przedmiotem niniejszego postępowania. Nie jest i być nie może przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie ocena istnienia po stronie skarżącego prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego po zwolnieniu ze służby w Policji. Tym samym składane przez skarżącego żądania, jaki i argumentację użytą na ich poparcie, uznać należy w niniejszej sprawie za chybione. Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r. II SA 2015/00). Tymczasem po wydaniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., uchylającym decyzje w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 1994 r. o przyznaniu prawa do równoważnika, Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc przed wniesieniem skargi na jego bezczynność, decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 1994 r. Zakończył w ten sposób postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie, w granicach której wydany został wyrok z dnia 21 kwietnia 2010 r. Nie sposób zatem uznać, by organ pozostawał w bezczynności po wydaniu tego wyroku. Wydaje się, że skarżący błędnie utożsamia korzystne dla siebie rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika, z kwestią wypłaty samego równoważnika. Tymczasem są to odmienne przedmiotowo sprawy, których nie można łączyć w ramach jednego postępowania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.