II SAB/Kr 48/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w terminie 14 dni do udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku F. L. z 1 września 2011 r. II. wymierza Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. grzywnę w wysokości 200 / dwieście / złotych III. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na rzecz skarżącego F. L. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 1 września 2011 r. F. L. złożył do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. odpowiedzi na pytanie komu został wydany abonament postojowy roczny służbowy SO na okaziciela na rok 2011 o numerze [...]. Postanowieniem z 16 września 2011 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej w związku z wystąpieniem organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii posiadania lub nieposiadania przez ZIKiT statusu organu władzy publicznej. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się do SKO w [...] o rozstrzygnięcie ww. zagadnienia wstępnego. F. L. wniósł na postanowienie o zawieszeniu zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 25 października 2011 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Pismem z 25 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało Dyrektora ZIKiT w K., że organ błędnie powołał podstawę prawną swojego wystąpienia, albowiem w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne, ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Kolegium wyjaśniło również, że kryterium przedmiotowej sprawy przesądza o zakwalifikowaniu ZIKiT jako organu administracji publicznej. Postanowieniem z 14 listopada 2011 r. organ podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Pismem z tego samego dnia wyjaśnił F. L., że dysponentami abonamentów SO są poszczególne jednostki określone w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19,póz. 115 z późn. zm.) tj. Policja, Inspekcja Transportu Drogowego, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba Wywiadu Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczna, Służba Więzienna, Służba Celna, służby ratownicze, zarządy dróg, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi oraz jednostki wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej. Zgodnie z dotychczasową uchwałą nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie [...], w strefie płatnego parkowania abonament SO stanowił rodzaj identyfikatora pojazdu zwolnionego z opłat w strefie płatnego parkowania. Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również dotychczasowa uchwała nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z 26 listopada 2003r. oraz obowiązująca uchwała Nr XXI/229/ll Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (z późn. zm.) nie nakładają na zarząd drogi obowiązku prowadzenia ewidencji pojazdów zwolnionych z opłaty, jak również wydanych dotychczasowych abonamentów postojowych rocznych SO. Ponadto z uwagi na charakter wykonywanych zadań przez podmioty zwolnione z opłaty tj. zadań z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa - prowadzenie tego typu ewidencji jest nieuzasadnione. Zatem organ nie może wskazać, która z uprawnionych, wymienionych w art. 13 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy, służb otrzymała wskazane we wniosku abonamenty. Pismem z 23 listopada 2011 r. F. L. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z 1 września 2011 r. W odpowiedzi organ w piśmie z 5 grudnia 2011 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 14 listopada 2011 r. W dniu 23 stycznia 2012 r. F. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Zarzucił, że organ naruszył art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o nakazanie Dyrektorowi ZlKiT w K. udzielania odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z 1 września 2011 r. i wymierzenie Dyrektorowi ZlKiT grzywny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ wystosował do niego dwa pisma z 14 listopada 2011 r. i 5 grudnia 2011 r., jednakże mimo, że żądana informacja publiczna nie została mu udzielona nie otrzymał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wniósł o odrzucenie skargi. Organ podał, że skarga została wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu, albowiem odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skutecznie doręczona skarżącemu 21 grudnia 2011 r., a skarga została wniesiona dopiero 23 stycznia 2012 r. W razie gdyby Sąd nie przychylił się do powyższej argumentacji organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że nie pozostawał w bezczynności, albowiem pismem z 14 listopada 2011 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materiałno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W świetle powyższego wniosek organu o odrzucenie skargi F. L. nie ma podstawy prawnej, (por. wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24.05.2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 oraz w wyrok WSA w Krakowie z 24.01.2012, sygn. akt II SAB/11). Odnosząc się do meritum sprawy w pierwszym rzędzie należy wskazać, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zgodnie z treścią art. art. 1 art. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W sprawie poza sporem jest, że wnioskowana do udostępnienia informacja dotycząca podmiotu, któremu został wydany "abonament postojowy roczny służbowy SO na okaziciela na rok 2011 o numerze [...]" stanowi informację publiczną, a Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, ponieważ wykonuje zadania publiczne.( art. 4 ww. ustawy). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej podmiotowi, który jej żąda następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ab initio). Nadto zaznaczyć trzeba, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji oraz gdy nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 5 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. A zatem bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będzie zachodzić wtedy, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, względnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia posiadanej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy kwestią zasadniczą, a zarazem sporną jest ustalenie czy ZIKiT w K. dysponuje informacją żądaną przez skarżącego, bowiem obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują. Wynika to wprost z przepisu art. 4 ust. 3 ww. ustawy. Należy przy tym wskazać, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w takiej sytuacji powinien udzielić pismem (czynność materialno-techniczna) wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją. Nie można bowiem przyjmować, że organ (względnie inny podmiot) ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 27. 04. 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 157/09, Lex 620013). Zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora ZIKiT w K., przekazanym F. L. pismem z 14. 11. 2011 r. w odpowiedzi na jego wniosek z 1 września 2011 r. o udzielenie informacji "komu został wydany abonament postojowy roczny służbowy SO na okaziciela na rok 2011 o numerze [...]?", organ nie posiada takiej informacji, ponieważ dysponentem abonamentów są poszczególne jednostki określone w ustawie z 31.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz w aktach prawa miejscowego tj . w uchwale nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie [...] i uchwała Nr XXI/229/II Rady Miasta Krakowa z 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (z późn. zm.). Ww akty prawa uprawniają zarządców dróg publicznych do zwalniania od opłat za parkowanie na drogach publicznych pojazdów samochodowych jednostek wymienionych w art. 13 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych tj. Policję, Inspekcję Transportu Drogowego, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczną, Służbę Więzienną, Służbę Celna, służby ratownicze, zarządy dróg, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także siły zbrojne państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi oraz jednostki wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej. Organ wyjaśnił również, że służby te nie tylko są dysponentami abonamentów postojowych ( stawka opłaty 0,00 zł) oraz wyjaśnił, że zarówno ww. ustawa jak uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXll/268/03 i nr XXI/229/11 nie nakładają na organ obowiązku prowadzenia ewidencji pojazdów zwolnionych z opłaty, jak również ewidencjonowania wydanych abonamentów. Nadto Dyrektor ZIKiT wskazał, że brak ewidencji uzasadniają względy bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa. Z tym stanowiskiem nie zgadza się strona skarżąca podnosząc, że w piśmie z 14 listopada 2011 r. Dyrektor ZIKiT w K. poinformował nie o tym , że nie posiada takich informacji a jedynie, ze nie może wskazać , która z uprawnionych służb otrzymała abonament nr [...], a zatem jest w posiadaniu takiej informacji. Należy wskazać, że na poparcie ww. zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z pism przedłożonych na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r., z których można wnioskować, że ZIKiT dysponuje informacjami, jakim uprawnionym służbom zostały wydane ww. abonamenty postojowe na okaziciela, z określeniem ilości i numerów wydanych abonamentów. Jak wynika z przedłożonych do akt sądowych sprawy niepotwierdzonych kserokopii fotokopii pism skierowanych m. in. do: Jednostki Wojskowej nr [...] w R., Aresztu Śledczego w K., Komendy Straży Miejskiej K., Oddziału Żandarmerii Wojskowej w K., Wojskowej Prokuratury Garnizonowej ZIKiT w K. jest w posiadaniu ww. informacji, ale przed ich udzieleniem na wniosek Stowarzyszenia "Obywatel na Straży" zwrócił się do ww. służb o udzielenie odpowiedzi czy ich udostępnienie ww. Stowarzyszeniu nie naruszy tajemnicy państwowej lub służbowej. Trzeba zauważyć, że jak wynika z kserokopii udzielonych odpowiedzi ww. służby poinformowały ZIKiT w K., iż udostępnienie powyższych informacji nie będzie stanowić naruszenia ustawy o ochronie informacji niejawnych z 5.08.2010 r. (Dz. U. Nr 182, póz. 1228). W takiej sytuacji nie można przyjąć, iż ZIKiT nie dysponował informacją publiczną żądaną przez stronę skarżącą, bowiem z niebudzących wątpliwości przedłożonych do akt sprawy niepotwierdzonych kserokopii pism ZIKit-u oraz udzielonych na nie odpowiedzi wynika, że ZIKiT posiadał żądane informacje, a nadto został poinformowany, iż informacje te nie podlegają ochronie. Był zatem w ocenie Sądu zobowiązany do ich udzielenia, zgodnie z treścią art. 14 cyt. ustawy. Natomiast, jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn informacja publiczna nie może być udostępniona, stosownie do art. 16 ustawy winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Konkludując, ponieważ Dyrektor ZIKiT w K. nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji ani też nie rozstrzygnął jego wniosku poprzez wydanie decyzji, zarzut bezczynności jest uzasadniony. Dlatego też skarga na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.