II OSK 1863/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2698/11 w sprawie ze skargi C. R. na uchwałę Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu diagnosty laboratoryjnego i odmowy wpisu na listę diagnostów laboratoryjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 11 maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C. R. na uchwałę Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu diagnosty laboratoryjnego i odmowy wpisu na listę diagnostów laboratoryjnych. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż Skarżąca, zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej uchwale wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże wniesienie skargi bez wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, nawet w wyniku błędnego pouczenia jest niedopuszczalne, w związku z czym skarga z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ppsa podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła C. R. zarzucając naruszenie art. 52 § 3 ppsa w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżąca zobligowana była przed wniesieniem skargi na uchwałę wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, a także art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 166 w zw. z art. 106 § 2 ppsa poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich twierdzeń i zarzutów, w tym w szczególności do zgodnego stanowiska pełnomocników obydwu stron postępowania co do tego, że skarżąca wyczerpała właściwy tok zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Paragraf 3 tego przepisu stanowi: jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z analizy akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca złożyła skargę na uchwałę organu bezpośrednio do sądu administracyjnego, nie wyczerpując instancyjnego trybu zaskarżenia. W skardze kasacyjnej natomiast, wskazując na analogię, z przepisem art. 31[2] ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych, wywodzi się, że regulacja art. 10 ust. 3 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 53 § 3 ppsa. Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na obowiązujący w polskim systemie prawnym dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 78, dotyczącym środków ochrony wolności i praw, ustanawia zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając ustawowe wyjątki od tej zasady. Temu konstytucyjnemu wymogowi odpowiada zawarta w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej, może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do istnienia takiego wyjątki powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie jak i w orzecznictwie /vide: uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPK 31/02/. W związku z powyższym uznać należy, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną co do tego, że wskazany przepis ustawy o diagnostyce laboratoryjnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 52 § 3 ppsa. Wyłączenie stosowania ogólnej zasady wyrażonej w art. 52 § 3 ppsa możliwe jest tylko w sposób wyraźny i nastąpić musi w drodze ustawy. Nie może być w tym przypadku mowy o analogii czy wykładni rozszerzającej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.