II OW 40/12

Dnia 15 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Gdyni o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Gdyni a Prezydentem Miasta Gdyni w przedmiocie wskazania organu właściwego do wyegzekwowania rozbiórki pawilonu gastronomicznego wbudowanego na okres czasowy postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Gdyni jako organ właściwy do wyegzekwowania rozbiórki pawilonu gastronomicznego wbudowanego na okres czasowy. Wnioskiem opatrzonym datą 20 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Gdyni (zwany dalej "prezydentem") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA") o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Gdyni (zwanego dalej "PINB") w sprawie wskazania organu właściwego, do wyegzekwowania rozbiórki pawilonu gastronomicznego wybudowanego na okres czasowy na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia [...] maja 1987 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. wniosku wskazano, że PINB, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], przekazał pismo Wydziału Polityki Gospodarczej i Nieruchomości Urzędu Miasta Gdyni z dnia [...] 5 lipca 2010 r. w sprawie wyegzekwowania rozbiórki pawilonu gastronomicznego wybudowanego na okres czasowy na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1987 r., [...] Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni według właściwości do prezydenta, a w treści uzasadnienia PINB wskazał, iż rozbiórka pawilonu gastronomicznego wybudowanego na okres czasowy jest obowiązkiem niepieniężnym, który wynika z ww. decyzji i - w konsekwencji - prezydent na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zmianami - zwanej dalej "upea") jest organem właściwym do wyegzekwowania obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się prezydent, który wskazuje, że art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb") przez tymczasowy obiekt budowlany rozumie obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej. W razie nierozebrania obiektu w terminie wskazanym w zgłoszeniu staje się on obiektem nielegalnym. Postępowanie legalizacyjne takiego obiektu powinno być prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 pb. Mając powyższe na uwadze prezydent wskazał, że to nadzór budowlany nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odpowiedź na wniosek prezydenta złożył PINB. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia [...] maja 1987 r., nr [...] o udzieleniu B. Z. pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego jako obiektu tymczasowego do dnia 31 grudnia 1997 r. i wraz z upływem terminu wskazanego w ww. decyzji, zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z tej decyzji - bez konieczności podejmowania przez właściwy organ jakichkolwiek działań - jest jej adresat lub jego następca prawny, a obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w tej decyzji i z mocy tej właśnie decyzji. Skoro więc rozbiórka przedmiotowego obiektu budowlanego jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest właśnie przywołana decyzja, to zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 i 4 upea, skoro obowiązek rozbiórki pawilonu gastronomicznego wynika z decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni o udzieleniu pozwolenia na budowę ww. obiektu, to także egzekucja obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wynikającego z tej decyzji, powinna być prowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość. Czynią to wedle kryterium zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami). Oznacza to, że wszelkie działania tych Sądów, nawet te, które nie są dosłownie kontrolą administracji, powinny być wykonywane przy założeniu, że podstawowym kryterium jest legalność kontrolowanych działań administracji. Przesądza o tym przede wszystkim art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 98, poz. 483 ze zmianami), który stanowi, że spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Wskazaną normę konstytucyjną uzupełnia przepis art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "ppsa"), zgodnie z którym, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to sądy administracyjne - a w zasadzie NSA (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa) - są właściwe do rozpoznawania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość pomiędzy: 1) organami jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej; 2) samorządowymi kolegiami odwoławczymi; 3) organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Ww. sporami są sytuacje prawne, w których co do zakresu działania organów zachodzi rozbieżność, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środków prawnych. Spór ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Innymi słowy pod pojęciem sporu o właściwość (kompetencyjnego) należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy czym, do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do wyegzekwowania rozbiórki pawilonu gastronomicznego wybudowanego na okres czasowy na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia [...] maja 1987 r., nr [...]. Zarówno PINB jak i prezydent uznali się, w obowiązującym obecnie stanie prawnym za organy niewłaściwe do wyegzekwowania spornej rozbiórki pawilonu gastronomicznego, a precyzyjniej każdy z ww. organów wskazał drugiego jako organ właściwy. NSA wskazuje więc, że prezydent dokonuje błędnej interpretacji przepisów upea i nie do końca rozumie rolę organów administracji w postępowaniu egzekucyjnym. Oczywiście prezydent ma rację, że w pierwszej kolejności PINB mógłby podjąć próbę legalizacji obiektu. Jeśli jednak tego z jakichś powodów nie zrobił to prezydent nie ma prawa ingerować w zapadłe w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie i musi wiedzieć, że zgodnie z zasadą obowiązku prowadzenia egzekucji (art. 6 upea) wierzyciel musi podejmować czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny stosować środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, aby wyegzekwować niewykonany jeszcze obowiązek. We wskazanej sprawie termin rozbiórki został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten - w odniesieniu do obiektów tymczasowych - może określać termin ich rozbiórki. Tak jak słusznie wskazał PINB rozbiórka obiektów tymczasowych wskazanych w zgłoszeniu lub pozwoleniu na budowę jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie z określonym w nim terminem rozbiórki albo pozwolenie na budowę, określające termin rozbiórki. NSA wskazuje zaś, że o tym, jaki organ jest właściwy do zastosowania środków służących realizacji obowiązków niepieniężnych decydują przepisy upea. Przepis art. 2 § 1 pkt 10 upea stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 1 upea egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 20 § 1 upea) jest m. in. właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne oraz kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji postanowień. NSA podkreśla dodatkowo, że w świetle przepisów pb nie ma wątpliwości co do przypadków kiedy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzje o nakazie rozbiórki i te decyzje egzekwować w drodze egzekucji administracyjnej, a wskazane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego sytuacje nie stanowią podstawy, w świetle przepisów pb (o ile nie zachodzą inne jeszcze okoliczności), do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu tymczasowego. Żaden przepis prawa, jak wskazano wyżej, nie daje też organom nadzoru budowlanego (w tym przypadku PINB) prawa do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego wynikającego z pozwolenia na budowę wydanego przez prezydenta. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 15 § 2 ppsa jako organ właściwy w sprawie doprowadzenia do rozbiórki obiektów tymczasowych, zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę określające termin rozbiórki należy wskazać organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji bądź przepisów prawa, a więc organ administracji architektoniczno-budowlanej - w tym przypadku prezydenta.