V SA/Wa 529/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. w O. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu; oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego Minister Zdrowia określił kwotę, jaką Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. A.B. w O. winna zwrócić do budżetu państwa z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności, iż na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) przyznano ww. Szkole dotację podmiotową na zadania związane z kształceniem i rehabilitacją leczniczą studentów niepełnosprawnych. Zgodnie z pismem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2008 r. kwota tej dotacji na rok 2008 wyniosła [...] zł, zgodnie zaś z pismem z dnia [...] marca 2009 r. kwota dotacji na rok 2009 wyniosła [...] zł. Następnie organ wskazał, iż przekazana Szkole dotacja nie została wydatkowana na zadania określone w art. 94 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, co wykazała kontrola przeprowadzona w 2010 r. W okresie objętym kontrolą (lata 2008-2009) Szkoła nie organizowała bowiem zajęć rehabilitacyjno-leczniczych dla studentów niepełnosprawnych. Zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] września 2010 r. - złożonym przez Kanclerza i Kwestora Uczelni - dotacja w roku 2008 została wydatkowana na wynagrodzenia osobowe. Natomiast w roku 2009 jedynie część dotacji w kwocie [...] zł wykorzystano zgodnie z przeznaczeniem na konserwację i dozór techniczny windy służącej osobom niepełnosprawnym. Pozostała kwota tej dotacji została zaś wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na wynagrodzenia osobowe oraz dofinansowanie kierunku “pielęgniarstwo". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy PWSZ w O. zwróciła uwagę na niezrozumiałe w jej ocenie żądanie zwrotu dotacji także za rok 2008, podczas gdy przeprowadzona kontrola obejmowała wyłącznie wydatkowanie dotacji w roku 2009. Następnie podnosząc zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym podniosła, iż organ dokonał nieprawidłowej interpretacji tego przepisu. Błędnie bowiem uznał, że dotacja wymieniona w tym przepisie dotyczy obowiązku realizacji jedynie "dodatkowych" zadań związanych z kształceniem i rehabilitacją leczniczą studentów niepełnosprawnych, chociaż w rzeczywistości dotyczy ona ogólnie zadań związanych z kształceniem studentów studiów stacjonarnych, którymi są także studenci niepełnosprawni. W związku z powyższym w ocenie PWSZ w O. uzyskana przez nią dotacja na rok 2009 została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, tj. na kształcenie studentów niepełnosprawnych. Zdaniem strony okoliczność braku ponoszenia szczególnych (dodatkowych) kosztów związanych z kształceniem i rehabilitacją studentów niepełnosprawnych (poza konserwacją i dozorem technicznym służącej im windy) oraz uwzględnienie przy naliczaniu dotacji podstawowej na kształcenie studentów stacjonarnych, także studentów niepełnosprawnych, nie uniemożliwia rozliczenia dotacji z art. 94 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy we wskazany sposób. Po rozpatrzeniu wniosku strony Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy wydaną wcześniej decyzję z [...] lipca 2011 r. W jej uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Zwrócił w szczególności uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona stwierdziła, że wydatkowała środki z dotacji, pokrywając z nich m.in. koszty kształcenia studentów niepełnosprawnych. PWSZ w O. nie przedstawiła jednak w tym zakresie żadnej kalkulacji finansowej. Wobec tego pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ zwrócił się do strony o nadesłanie dodatkowych informacji potwierdzających stanowisko zawarte we wniosku. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona przedstawiła rozliczenie kosztów kształcenia na studiach stacjonarnych za lata 2008-2009. Kalkulację tę oparto na wysokości wynagrodzeń i pochodnych nauczycieli akademickich prowadzących zajęcia na studiach stacjonarnych, podzielonej przez liczbę studentów stacjonarnych. Na tej podstawie PWSZ w O. określiła kalkulacyjny koszt kształcenia studentów niepełnosprawnych studiujących na studiach stacjonarnych. Organ zauważył, że przedstawione rozliczenie świadczy przeznaczeniu zasadniczej części dotacji na wynagrodzenia. Dalej organ podkreślił, iż art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wyraźnie określa zakres udzielonej stronie dotacji podmiotowej. Przepis ten wskazuje, że dotacja może zostać przeznaczona jedynie na "zadania związane z kształceniem i rehabilitacją leczniczą studentów niepełnosprawnych". Organ zaznaczył, że co prawda dotacje podmiotowe – w przeciwieństwie do dotacji celowych – nie są związane z realizacją ściśle określonego celu, to jednak cele, na które są pożytkowane muszą mieścić się w ramach zadań określonych w ww. przepisie. Z wyjaśnień PWSZ w O. wynika natomiast, że w 2008 r. cała przyznana kwota dotacji w wysokości [...] zł została przeznaczona na wynagrodzenia osobowe. Z kolei w 2009 r. z łącznej kwoty dotacji w wysokości [...] zł – kwotę [...] zł przeznaczono na wynagrodzenia osobowe oraz na koszty kierunku "pielęgniarstwo". Odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. organ stwierdził, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany prawidłowo. Uwzględniono też wszystkie dowody zgłaszane przez stronę. W skardze PWZS w O. wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz decyzją ją poprzedzającej. Skarżąca podniosła zarzuty: - naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez błędne przyjęcie, iż dotacja otrzymana na podstawie tego ostatniego przepisu nie może zostać przeznaczona na wynagrodzenia osobowe nauczycieli akademickich w zakresie dotyczącym kształcenia studentów niepełnosprawnych, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania dowodów, na których organ się oparł, w zakresie ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania dotacji za rok 2008 oraz przeznaczenia dotacji za rok 2009 m.in. na koszty kierunku "pielęgniarstwo", a także art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego według organu wynagrodzenia osobowe nauczycieli akademickich nie mieszczą się w pojęciu kosztów kształcenia studentów niepełnosprawnych. Rozwijając tak sformułowane zarzuty skarżąca wskazała w szczególności, że wbrew stanowisku organu dotacja na zadania związane z kształceniem i rehabilitacją studentów niepełnosprawnych może zostać przeznaczona na wynagrodzenia osobowe nauczycieli akademickich w zakresie dotyczącym kształcenia takich studentów. W ocenie skarżącej wynagrodzenia te stanowią bowiem niewątpliwie koszt kształcenia studentów niepełnosprawnych, co umożliwia wykorzystanie do ich finansowania dotacji, o której mowa w art. 94 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy. Dla takiego wykorzystania dotacji nie stanowi przeszkody fakt, że uczelnia na tych samych studentów, będących uczestnikami studiów stacjonarnych, otrzymuje tzw. dotację stacjonarną przewidzianą w art. 94 ust. 1 pkt 1. Oznacza to jedynie, że możliwy obszar wykorzystania obu dotacji w pewnym zakresie się pokrywa. Następnie skarżąca podkreśliła, że nie musiała przeznaczać dotacji przyznanej na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy na szczególne dodatkowe zadania związane z rehabilitacją studentów niepełnosprawnych. Dotacja ta mogła być przeznaczona na ogólne koszty kształcenia tych studentów. Koszt ich kształcenia jest bowiem tożsamy z kosztem kształcenia studentów pełnosprawnych. Ponadto powołany przepis nie posługuje się sformułowaniem mogącym świadczyć, iż dotacja ma być wykorzystana na zadania "dodatkowe" chociaż na zadania związane z kształceniem studentów studiów stacjonarnych, którymi są również studenci niepełnosprawni, uczelnia otrzymuje też dotację z art. 94 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącą są nieuzasadnione. W związku z tym wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone postanowienie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Sąd nie dopatrzył się w sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonego orzeczenia i uznał, iż decyzja będąca przedmiotem skargi jest prawidłowa, argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia przekonujące i właściwe, natomiast podniesione w skardze zarzuty - nieuzasadnione. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze przypomnieć należy, że zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. przed 1 stycznia 2010 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Zaskarżona decyzja dotyczy zwrotu dotacji udzielonej w 2008 i 2009 roku, a zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 tej ustawy, dotacje udzielane z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa, wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie określonym w art. 145 ust, 1 ww. ustawy organ, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, stosownie do art. 146 ust. 1 powołanej ustawy. Taka właśnie decyzja została wydana wobec skarżącej Uczelni. W ocenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skarżąca wykorzystała bowiem niezgodnie z przeznaczeniem dotację przyznaną jej na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z tym przepisem z budżetu państwa uczelnia publiczna otrzymuje dotacje na zadania związane z kształceniem i rehabilitacją leczniczą studentów niepełnosprawnych. Dotacja o której mowa w ww. przepisie to tzw. dotacja podmiotowa, co wynika z art. 131 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (zawierającego unormowania analogiczne do zawartych w art. 106 ust. 2 pkt 2 i art. 110 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). Na marginesie zauważyć należy, że na podmiotowy charakter ww. dotacji jeszcze wyraźniej wskazuje obowiązujący od dnia 1 stycznia 2012 r. art. 94c ustawy o szkolnictwie wyższym. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że dotacja podmiotowa – w odróżnieniu od dotacji celowej – nie jest związana z realizacją ściśle określonego celu, lecz ma charakter ogólny. Nie zmienia to jednak faktu, iż cel, na który wydatkowana jest dotacja podmiotowa musi zawrzeć się w ramach zadań sprecyzowanych w przepisach, stanowiących podstawę przyznania tej dotacji. Wynika z tego, że dotacja podmiotowa udzielona na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym musi mieścić się w ramach zadań związanych z kształceniem i rehabilitacją leczniczą studentów niepełnosprawnych. W przedmiotowej sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznał, że wykorzystanie dotacji przez skarżącą nie mieściło się w ramach tak określonych zadań i w ocenie Sądu jest to stanowisko prawidłowe. Wskazać bowiem należy, że kontrola przeprowadzona w skarżącej Uczelni wykazała, że dotacja w kwocie [...] zł przyznana jej w 2008 r. na podstawie ww. przepisu została wykorzystana w całości na wynagrodzenia osobowe nauczycieli akademickich. Z dotacji w wysokości [...] zł przyznanej skarżącej w 2009 r. na ww. cel wykorzystano natomiast kwotę [...] zł. Taki sposób wydatkowania dotacji znajduje potwierdzenie również w oświadczeniach składanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego – pismo Kanclerza i Kwestora Uczelni z [...] września 2010 r. oraz pismo Prorektora ds. Nauczania z [...] sierpnia 2011 r. Podkreślenia wymaga, iż koszty ponoszone na wynagrodzenia nauczycieli akademickich zaliczają się do kosztów ogólnych kształcenia każdego studenta, a nie tylko studentów niepełnosprawnych. Skarżąca powinna je zatem pokryć z dotacji przyznanej jej na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie bowiem z tym przepisem, uczelnia publiczna otrzymuje dotacje z budżetu państwa na zadania związane z kształceniem studentów studiów stacjonarnych, uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich i kadr naukowych oraz utrzymaniem uczelni, w tym remonty. Przy ustalaniu wysokości tej dotacji (stacjonarnej) uwzględnia się wszystkich studentów studiów stacjonarnych, również niepełnosprawnych. Nie ulega więc wątpliwości, że to właśnie z dotacji stacjonarnej powinny być pokrywane ogólne koszty kształcenia każdego studenta studiów stacjonarnych (także niepełnosprawnego), obejmujące wynagrodzenia nauczycieli akademickich. W tym miejscu zauważyć należy, że art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był precyzyjny, nie wskazywał bowiem jakie wydatki pozostają w związku z kształceniem studentów niepełnosprawnych. Wyborem jak i ryzykiem w tym zakresie został zatem obarczony beneficjent dotacji. Tym niemniej podkreślić należy, że dotacja przyznana na podstawie ww. przepisu nie mogła być wykorzystana na cel wybrany przez skarżącą. Koszt ponoszony na wynagrodzenia nauczycieli akademickich stanowi bowiem wydatek na coś z czego korzystają wszyscy studenci, a nie tylko – jak wymaga tego ww. przepis – studenci niepełnosprawni. Brzmienie powołanego art. 94 ust. 1 pkt 11 każe przyjąć, że dotacja przyznana na jego podstawie może być wykorzystana na rehabilitację leczniczą studentów niepełnosprawnych oraz na koszty związane z kształceniem tylko takich studentów. Mogą tu zatem wchodzić w grę koszty poniesione na pomoce naukowe przeznaczone dla studentów niepełnosprawnych. Mogą to być również koszty poniesione na architektoniczne dostosowanie uczelni dla potrzeb tych studentów np. poprzez wybudowanie podjazdów i wind. Mogą to być w końcu koszty ponoszone na wynagrodzenia dla nauczycieli akademickich z tym jednak zastrzeżeniem, iż muszą to być nauczyciele posiadający kwalifikacje (np. znający język migowy) wykorzystywane przy nauczaniu studentów niepełnosprawnych, powinna też istnieć możliwość wyszczególnienia tych kosztów w odrębnej kalkulacji. W związku z powyższym – w ocenie Sądu – dotacja przyznawana na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy nie może być – tak jak dotacja stacjonarna – wykorzystana na koszty kształcenia wszystkich studentów. Przyjęcie takiego poglądu, forsowanego przez skarżącą, byłoby również sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Poddawałoby bowiem w wątpliwość cel określenia dotacji na zadania związane z kształceniem i rehabilitacją leczniczą studentów niepełnosprawnych w oddzielnej jednostce redakcyjnej art. 94 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Jeśli bowiem dotacja na ww. zadania mogłaby być wykorzystana również na zadania przyporządkowane dla dotacji stacjonarnej, to nic nie stałoby na przeszkodzie, aby pkt 11 zawrzeć w pkt 1 ust. 1 art. 94 ww. ustawy. Zdaniem Sądu skarżąca nie mogła wykorzystać przyznanej jej dotacji dla studentów niepełnosprawnych na zadania związane z kształceniem wszystkich studentów nawet w sytuacji, gdy dotacja stacjonarna nie była na realizację tego zadania wystarczająca. Za takim stanowiskiem jednoznacznie przemawia bowiem art. 98 cyt. ustawy, zgodnie z którym niewykorzystane w danym roku środki finansowe pozostają w dyspozycji uczelni. Oczywiste jest jednak to, że w kolejnych latach niewykorzystane środki (dotacje) mogą być przeznaczone na zadania tożsame z tymi, na jakie zostały przyznane. Tym samym, jeśli tak jak w przedmiotowej sprawie, koszt kształcenia studenta niepełnosprawnego nie był wyższy aniżeli koszt kształcenia studenta pełnosprawnego, a uczelnia nie wykonywała żadnych zadań, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy - dotacja mogła być wykorzystywana w kolejnych latach do wysokości przyznanej. W związku z powyższym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie znajduje uzasadnienia. Podobnie należało ocenić pozostałe zarzuty skargi. W odniesieniu do zarzutu, iż organ objął obowiązkiem zwrotu także dotację na rok 2008, który nie był przedmiotem kontroli wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego (...), a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości przy wykorzystaniu dotacji przyznanej na rok 2008 Minister mógł zatem objąć żądaniem zwrotu także i tę dotację. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego w poczet którego wchodziły również oświadczenia i dokumenty nadesłane przez skarżącą. Chodzi tu w szczególności o pismo Kanclerza i Kwestora Uczelni z [...] września 2010 r. oraz pismo Prorektora ds. Nauczania z [...] sierpnia 2011 r. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom określonym w art. 107 §3 k.p.a. Organ wyjaśnił bowiem podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazując przy tym powody, dla których wydatkowanie dotacji przyznanej skarżącej w oparciu o art. 94 ust. 1 pkt 11 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym zostało uznane za nieprawidłowe. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), należało oddalić skargę jako niezasadną.