II OSK 473/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2010r. sygn. akt II SA/Sz 1115/09 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowanie odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1115/09 oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołań K. B. i I. C. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce [...], położonej w miejscowości C., dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 9 budynków rekreacji indywidualnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że K. B. i I. C. są właścicielkami działek nr [...] i [...] i [...] ( obecnie [...]), mające udział w działce nr [...], stanowiącą w wyniku podziału geodezyjnego drogę wewnętrzną. Status strony przysługuje wnioskodawcy oraz bezpośrednim sąsiadom planowanej inwestycji. Natomiast właściciele pozostałych nieruchomości mogą być uznani za strony tylko jeżeli wykażą, że mają interes prawny w postępowaniu. Odwołujące wskazują, że budowa budynku na działce nr [...] narusza ich interes prawny, ponieważ uniemożliwia im przejazd przez tę działkę. Właściciel tej działki pozwalał właścicielom sąsiednich działek, położonych wzdłuż wydzielonej drogi wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...], na korzystanie z prawa przejazdu i przechodu przez jego działkę, mającej bezpośredni dostęp do ul. [...]. Organ stwierdził, że odwołujące się nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ nie wykazały interesu. Postępowanie prowadzone było w sprawie warunków zabudowy, natomiast ustanowienie drogi koniecznej należy do sądu powszechnego, a to nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem. W ocenie kolegium odwołanie zostało więc wniesione przez podmiot nie mający interesu prawnego, dlatego postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. i I. C. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, iż umorzenie postępowania nastąpiło bezzasadnie. Skarżące powołując się na treść art. 28 kpa stwierdziły, iż organ wszczynając postępowanie nie ustalił wszystkich użytkowników znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji na działce [...], a którymi są wszyscy współwłaściciele działki [...], pominięci w postępowaniu. Podniosły, że są współwłaścicielkami działki nr [...], a także sąsiadami planowanej inwestycji, zatem mają interes prawny. Organ pierwszej instancji nie zapewnił im udziału w postępowaniu, naruszając tym art. 7, 8, 9 i 10 kpa ze skutkami wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie znajduje podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. B., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, iż K. B. swoje uprawnienie do wzięcia udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek S. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 9 budynków rekreacji indywidualnej, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w miejscowości C., opiera na art. 28 kpa. Uzasadnia go sąsiedztwem jej nieruchomości z nieruchomością inwestora, a także wcześniejszą możliwością przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], z czego korzystała za zgodą właściciela. Skarżąca jest właścicielem działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, a także współwłaścicielem działki nr [...], sąsiadującej z nieruchomością nr [...]. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności nie dają podstawy do stwierdzenia, że przysługuje status strony w tym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Z samego faktu sąsiedztwa nieruchomości właściciele nie uzyskują statusu strony w postępowaniu dotyczącym jednego z nich. Funkcja postępowania o ustalenie warunków zabudowy wyznacza jego zakres podmiotowy i dlatego, gdy w postępowaniu mają wziąć udział oprócz inwestora również inne osoby, to decydują o tym kryteria prawne wskazane w art. 28 kpa, a mianowicie interes prawny lub obowiązek danej osoby. Skarżąca nie wykazała, że ma interes prawny do wzięcia udziału w sprawie w charakterze strony albo, że inwestycja wpływa na jej obowiązki. Zdaniem Sądu, okoliczność o korzystaniu wcześniej przez skarżącą, za zgodą właściciela z możliwości przechodzenia i przejazdu przez nieruchomość na [...] nie nabrała charakteru prawnego i pozostaje w sferze faktycznej. Interes faktyczny nie jest podstawą do zastosowania art. 28 kpa. Skarżąca posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - przez nieruchomości nr [...] i [...], których jest współwłaścicielem. Ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] skarżąca może realizować na postawie umowy cywilnoprawnej lub przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. B., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 61 § 4 oraz art. 28 kpa przez pozbawienie strony skarżącej prawa, ponieważ nie została zawiadomiona przez Wójta Gminy M. o wszczęciu postępowania z wniosku złożonego przez S. B., właściciela działki sąsiedniej nr [...], przez co nie zapewniono jej udziału w postępowaniu, Naruszone zostały przepisy dotyczące obowiązku należytego ustalenia stron postępowania administracyjnego uregulowane w art. 7,8,9,10 kpa, z dalszymi skutki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzja z mocy prawa jest nieważna. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji naruszone zostały prawa skarżącej związane z korzystaniem z jej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...] w miejscowości C. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 9 budynków rekreacji indywidualnej lub w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 kpa zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia przed sądem cywilnym o ustanowienie drogi koniecznej, ponieważ wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla przedmiotowego sporu. W motywach skargi podniesiono, iż z analizy materiału dowodowego oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornie wynika, że wszyscy współwłaściciele działki nr [...], będącą terenem prywatnym są stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżąca jest stroną postępowania, gdyż jest współwłaścicielem działki [...] ( obecnie [...]), stanowiącą drogę wewnętrzną, która przebiegała przez nieoznaczoną działkę, obecnie posiadającą nr ew. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które w myśl art. 174 p.p.s.a. mogą obejmować naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub ich niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym było stwierdzenie braku legitymacji do występowania K. B. z odwołaniem od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 9 budynków rekreacji indywidualnej, na działce nr [...] na terenie miejscowości C., z wniosku S. B. Stwierdzić należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął za organem odwoławczym, że skarżąca nie ma legitymacji do bycia stroną w tym postępowaniu. Bezsporne jest w sprawie, że K. B. jest współwłaścicielką działki nr [...], sąsiadującą bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą własność inwestora, jak również jest ona właścicielką działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora przeznaczoną pod planowaną inwestycję. W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji strony, a to oznacza, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajduje art. 28 kpa, w myśl którego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interes prawny oznacza interes oparty na prawie materialnym lub chroniony przez prawo. Przepis prawa materialnego przesądza o legitymacji procesowej strony. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami tej osoby. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który także podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, że w postępowaniu w zakresie ustalenia warunków zabudowy stronami są co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek ( v. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r. II OSK 1016/06, Lex nr 355287). Jednakże, organ określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie w związku z tym przyjmuje się, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Stroną w tym postępowaniu są również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości ( v. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012r. , sygn. akt II OSK 2105/10, CBOSA, z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex nr 160631). Przenosząc powyższe rozważania na realia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przyjętym za organem odwoławczym, K. B. posiada legitymację do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uruchomionym wnioskiem inwestora, gdyż jej interes prawny wynika wprost z tytułu współwłasności do działki nr [...]. Działka ta graniczy bowiem bezpośrednio z działką nr [...], na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję dla której organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalił warunki zabudowy. Jej interes prawny wynika także z tytułu własności działki nr [...], która aczkolwiek nie graniczy z działką inwestora, to jednak planowana inwestycja będzie oddziaływać na tę jej nieruchomość, chociażby z uwagi na zwiększony ruch samochodowy związany z planami wybudowania na działce nr [...] oprócz budynku mieszkalnego jednorodzinnego, również dziewięciu budynków rekreacyjnych. W świetle powyższych rozważań uznać należy zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego – art. 28 kpa. Jednocześnie mając na względzie to, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a., na podstawie którego oprócz uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, uznał także za zasadne, w wyniku rozpoznania skargi, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.