IV SA/Wr 85/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe oddala skargę. Komendant Komendy Miejskiej Policji we W. rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 8 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) zwolnił policjanta w służbie stałej A. R. z zajmowanego stanowiska Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego oraz przeniósł i mianował na stanowisko służbowe zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego z jednoczesnym prawem na podstawie art. 103 ust. 1 powołanej ustawy do zachowania stawki uposażenia pobieranego na dotychczasowym stanowisku. W uzasadnieniu podano, że rozkazem organizacyjnym Nr [...], z dnia [...] 2011 r. Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] 2012 r. została przeprowadzona zmiana struktury organizacyjno-etatowej Komisariatu Policji W. powodowane między innymi koniecznością racjonalnego wykorzystania etatów policyjnych, poprzez zmniejszenie liczby etatów kierowniczych i tym samym zwiększeniu sprawności działania komórek organizacyjnych w zakresie wykonalności zadań. W dniu [...] 2011 r. wszczęto postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W związku z tym w dniu [...] r. przeprowadzono z zainteresowanym rozmowę kadrową, podczas której poinformowano policjanta o likwidacji jego stanowiska – Naczelnika Wydziału oraz brakiem możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Zaproponowano wówczas przeniesienie na stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji W. z zachowaniem prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Komisarz A. R. wyraził zgodę na złożoną propozycję. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł zainteresowany. Podał, że zgodnie z art. 67 ustawy o Policji jest zrzeszony w Niezależnym Samorządnym Związku Zawodowym Policjantów, gdzie sprawuje funkcję Wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowego Komendy Miejskiej Policji we W. Zgodnie z art. 32 ust. 4 i 5 ustawy o związkach zawodowych podlega ochronie prawnej, będąc wskazanym uchwałą zarządu. W związku z tym na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych oraz § 18 pkt 3 statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmienić jednostronnie warunków pracy, przenosząc go na niższe stanowisko w trakcie wykonywania przez niego mandatu. Zwrócił też uwagę, że na podstawie art. 11 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczegółowych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracownika, ustawy tej nie stosuje się do pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania. W związku z powyższym przeniesienie go na stanowisko Zastępcy Naczelnika bez zgody zarządu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (brak nawet wystąpienia o opinię) jest niezgodne z prawem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano na zmiany organizacyjne w Komendzie Miejskiej Policji we W. przeprowadzono w związku z Rozkazem organizacyjnym Nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji we W. Podano, że w związku z powyższym wszczęto postępowanie administracyjne zmierzające do przeniesienia skarżącego i mianowanie go na niższe stanowisko służbowe. O powyższym fakcie w dniu [...] października 2011 r. Naczelnik Wydziału Kadr Komendy Miejskiej Policji we W. przesłał informację do Przewodniczącego Związku Terenowego NSZZ Policjantów przy Komendzie Miejskiej Policji we W. W piśmie tym został również zaproszony na rozmowę kadrową z zainteresowanym przedstawiciel Związków Zawodowych Zarządu Terenowego NSZZP Komendy Miejskiej Policji we W. Następnie przed rozmową dokonano przeglądu wolnych stanowisk służbowych w strukturze Komendy Miejskiej Policji we W., w wyniku którego stwierdzono brak możliwości mianowania skarżącego na inne równorzędne stanowisko służbowe, tj. Naczelnika Wydziału. W dniu [...] r. z zainteresowanym została przeprowadzona rozmowa w sprawie propozycji przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. W rozmowie uczestniczyli: I Zastępca Komendanta Miejskiego Policji we W., Komendant Komisariatu Policji W., Naczelnik Wydziału Kadr oraz Wiceprzewodniczący Zarządu Terenowego NSZZP Komendy Miejskiej Policji we W. W rozmowie przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego policjant wyraził zgodę na propozycje mianowania go na niższe stanowisko służbowe - Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego z zachowaniem na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji stawki uposażenia pobieranego na dotychczas zajmowanym stanowisku. W trakcie tego spotkania nie było uwag ze strony przedstawiciela związków zawodowych odnośnie kolizji przepisów ustawy o związkach zawodowych i statutu NSZZ Policjantów a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym w dniu [...] r. zostało zakończone postępowanie administracyjne, w rezultacie którego Komendant Miejski Policji we W. wydał rozkaz personalny nr [...]. W dniu [...] listopada 2011 r. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. D. przesłał do Komendy Miejskiej Policji we W. wykaz członków zarządu organizacji związkowej podlegających ochronie prawnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r., w pozycji 36 wykazu wymieniony jest A. R., zaś w dniu [...] listopada 2011 r. wystosowane zostało pismo, w którym Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów nie wyraża zgody, na przeniesienie kom. A. R. na niższe stanowisko służbowe. W tej sytuacji organ stwierdził, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne w sprawie kom. A. R. Przepis art. 38 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Policji jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 32 ust 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji we W. może zrealizować przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe, nawet w przypadku braku zgody organizacji związkowej, pod warunkiem braku istnienia wolnego stanowiska równorzędnego. Organizacja związkowa była odpowiednio wcześniej poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie kom. A. R. Nie było żadnych przeciwwskazań ze strony związkowej do przeniesienia wymienionego na niższe stanowisko służbowe w trakcie przeprowadzonej rozmowy kadrowej, na której był obecny Wiceprzewodniczący Zarządu Terenowego NSZZP Komendy Miejskiej Policji we W. Ponadto kom. A. R. wyraził zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Skargę na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie złożył zainteresowany. Stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podniósł, że Komendant Miejski Policji we W. nie przeprowadził prawidłowo postępowania administracyjnego przenosząc go na inne niższe stanowisko w trakcie pełnienia funkcji Wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowego Komendy Miejskiej Policji we W. Zarząd Wojewódzki w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. poinformował Komendanta Wojewódzkiego o fakcie ochrony prawa skarżącego wynikającego z art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych oraz § 18 ust. 3 statusu NSZZP. Zgodnie z tym przepisem nie można zmieniać na niekorzyść warunków służby lub uposażenia. Zarzucił, że Komendant Miejski Policji we W. nie zasięgnął opinii NSZZP Województwa D. w sprawie zmian struktur organizacyjno-etatowych KMP we W., nie były też przeprowadzone żadne konsultacje w tej sprawie. Obowiązek taki nakłada na Komendanta Miejskiego Policji we W. § 4 porozumienia zawartego pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji we W. a Zarządem Wojewódzkim NSZZP woj. D., w którym stwierdza się, że opiniowaniu przez NSZZP podlegają między innymi zmiany organizacyjne, strukturalne i kadrowe dotyczące policjantów oraz planowanie takich zmian. Podał również, że podczas rozmowy kadrowej w dniu [...] października 2011 r. nie wyraził zgody na przeniesienie na inne stanowisko, natomiast w dniu [...] listopada 2011 r. taką zgodę wyraził, pouczony o możliwości wniesienia odwołania od decyzji. Zgodę wyraził pod presją wywołaną pouczeniem o skutkach nie przyjęcia rozkazu, wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o Policji tj. wydalenia ze służby. Podkreślił, że nie jest prawdą, że strona związkowa nie wnosiła podczas przedmiotowej rozmowy kadrowej sprzeciwu wobec przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Biorący udział w rozmowie Wiceprzewodniczący Zarządu Terenowego NSZZP Komendy Miejskiej Policji we W. W. M. nie wyraził zgody na to mianowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie wskazano, że art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowi, iż przewidziana w tym przepisie ochrona nie przysługuje gdy odrębne przepisy dopuszczają odstępstwo od uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej. W ocenie organu, jednym z takich przepisów odrębnych jest art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Dodano, że nie sposób uzasadnić sytuację, w której brak zgody zakładowej organizacji związkowej wstrzymuje zmiany strukturalne i organizacyjne Policji – umundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej dla ochrony bezpieczeństwa ludzi, które to zmiany dokonywane są w celu zwiększenia sprawności działania komórek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna – tak więc nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] r. w sprawie mianowania skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Rozpoznanie Sądu sprowadza się do zbadania legalności opisanych wyżej decyzji; ustalenia czy nie naruszają one przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną i rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Przechodząc do rozpoznania skargi należy zauważyć, że jej podstawę stanowi art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.). Przepis ten mówi, że pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmieniać jednostronnie warunków płacy lub pracy na niekorzyść pracownika imiennie wskazanego uchwałą zarządu tego członka lub innego pracownika będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy stan faktyczny jest niesporny. Do dnia [...] 2011 r. zainteresowany był Naczelnikiem Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komisariatu Policji W. Rozkazem organizacyjnym Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Komendant Miejski Policji we W. z dniem [...] stycznia 2012 r. wprowadził zmianę struktury organizacyjno-etatowej komisariatu polegającą między innymi na likwidacji Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, a wszystkie stanowiska włączono do struktury istniejącego Wydziału Kryminalnego. Tym samym zlikwidowano stanowisko Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, na którym mianowany był skarżący i włączono go do Wydziału Kryminalnego tworząc stanowisko zastępcy Naczelnika Wydziału. Skarżący jest zrzeszony w Niezależnym Samorządnym Związku Zawodowym Policjantów i sprawuje funkcję wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowego Komendy Miejskiej Policji we W. Uchwałą zarządu został wskazany jako osoba podlegająca ochronie prawnej po myśli art. 32 ust. 4 pkt 5 ustawy o związkach zawodowych. W ocenie skarżącego piastowanie wymienionego wyżej stanowiska w związkach zawodowych oraz uchwała Zarządu Terenowego Komendy Miejskiej Policji we W. o objęciu go (po myśli art. 32 ust. 5 pkt 5) ochroną prawną powodują, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji jest sprzeczna z prawem. Wskazany bowiem wyżej przepis zakazuje w takiej sytuacji mianowania na niższe stanowisko – jakim jest niewątpliwie zastępca Naczelnika Wydziału. Rozważając powyższy zarzut i nie godząc się z przedstawioną interpretacją Sąd zauważa przede wszystkim, że powołany art. 32 ustawy o związkach zawodowych ma charakter ogólny. Niewątpliwie przepisami szczególnymi w stosunku do powyższej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. jest ustawa o Policji (t.j. Dz.U. z 2007, Nr 43, poz. 277 ze zm.) – dalej ustawa. Artykuł 67 ust. 2 ustawy stanowi, że przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w Policji może działać tylko jeden związek i związek ten nie ma prawa do strajku. Odpowiednio to znaczy w ocenie Sądu – przede wszystkim mając na uwadze specyfikę służby, która zgodnie z art. 1 jest umundurowaną, uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podstawę wydania decyzji stanowił również art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który mówi, że policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach: likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko; ust. 4 tegoż przepisu stwierdza, że policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2 może być zwolniony ze służby. Zgodzić się należy z organem, że przepis ten ma charakter przepisu odrębnego, szczególnego w stosunku do powołanego na wstępie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Artykuł 38 ustawy o Policji nie przewiduje zgody związków zawodowych na przeniesienie na niższe stanowisko w sytuacji jaka miała miejsce w związku z reorganizacją. Zgodzić się należy z wywodem organu, że z uwagi na specyfikę służby w policji, o której była mowa wyżej nie do uzasadnienia jest sytuacja, w której brak zgody zakładowej organizacji związkowej wstrzymuje zmiany strukturalne i organizacyjne w Policji. Powyższe stwierdzenie dotyka jeszcze jednej kwestii, która była również przedmiotem zarzutu skargi i która pośrednio prowadziła według skarżącego do podważenia prawidłowości wprowadzenia zmian organizacyjnych, których wynikiem była likwidacja stanowiska zajmowanego przez skarżącego. Zainteresowany zarzucił, że Komendant Miejski Policji we W. wprowadzając zmiany struktur organizacyjno-etatowych nie przeprowadził konsultacji w tej sprawie, choć taki obowiązek wynika z § 4 porozumienia zawartego pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji we W. a Zarządem Wojewódzkim NSZZP woj. D. Istotnie porozumienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z Zarządem Wojewódzkim NSZZ Policjantów woj. D. z dnia [...] 2000 r. w § 4 mówi, że opiniowaniu przez NSZZ Policjantów podlegają również: 1) zmiany organizacyjne, strukturalne i kadrowe dotyczące policjantów, w tym przede wszystkim wiążące się ze zmianą warunków pracy i płacy, 2) planowane zmiany organizacyjne, strukturalne, kadrowe dotyczące policjantów. W ocenie Sądu zapis ten pozostaje w sprzeczności z zadaniami, które związkom zawodowym wyznaczyła ustawa o związkach zawodowych. Zadania – kompetencje związków zawodowych określa przede wszystkim art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6 ustawy o związkach zawodowych – są to reprezentacja i obrona praw pracowniczych, interesów zawodowych i socjalnych. Natomiast ustawodawca nie dał związkom zawodowym uprawnienia do opiniowania, czy też w inny sposób decydowania o zmianach organizacyjnych. Jednoznaczne jest również w tym względzie stanowisko orzecznictwa. Sprawy dotyczące zmian organizacji nie są przedmiotem opinii czy konsultacji związków zawodowych. Tym samym należało zauważyć, że omawiany zapis porozumienia (§ 4) nie odpowiada prawu. Nie może zatem skarżący wywodzić z niego pozytywnych dla siebie skutków prawnych. Wobec wyrażonego wyżej stanowiska na marginesie Sąd zauważa następujące okoliczności: Komenda Miejska Policji we W. pismem z dnia [...] października 2011 r. zawiadomiła Przewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów przy KMP we W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z likwidacją zajmowanego przez skarżącego stanowiska, pismo to zawiera również zaproszenie dla przedstawiciela związków w związku z rozmową kadrową z zainteresowanym. Protokół z [...] listopada 2011 r. potwierdza obecność przedstawiciela związków zawodowych, a także fakt, że nie zgłaszał on żadnych sprzeciwów. Protokół nie zawiera takiej informacji i w takiej wersji został podpisany przez W. M. W takiej sytuacji jako pozbawione skutków prawnych – zgodnie z art. 76 § 1 kpa, należy uznać dołączone przez skarżącego pisma W. M., w których składa oświadczenie innej treści. Ponadto należy podkreślić, że przedstawiciel związków zawodowych, który ma obowiązek bronić praw pracowniczych, jest osobą świadomą tego, jakie skutki prawne może wywrzeć oświadczenie o wskazanej treści i zachowanie przeciwne temu co stwierdza protokół. W tym stanie faktycznym należy zatem uznać, że organ w tym przypadku zawiadomił przedstawiciela związków zawodowych a ten nie sprzeciwił się objęciu przez skarżącego niższego stanowiska. Zatem, gdy nawet uznać, że należało zastosować procedurę powiadomienia związków zawodowych o zmianie stanowiska objętego przez skarżącego – na niższe – ten obowiązek został wypełniony. W przedstawionych wyżej okolicznościach istotą sprawy pozostaje to, czy został wypełniony warunek wynikający z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, mianowicie, czy były możliwości mianowania skarżącego na inne równorzędne stanowisko. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia [...] października 2011 r. sporządzona przez starszego Inspektora Wydziału Kadr KMP we W. i Naczelnika tego Wydziału, która stwierdza, że na podstawie kart ewidencyjnych oraz sprawdzeniu stanu osobowego jednostek i komórek organizacyjnych Komendy Miejskiej Policji we W. i mających nastąpić zmian organizacyjnych – nie będzie możliwości mianowania skarżącego na inne równorzędne stanowisko – naczelnika wydziału. Z powyższego dokumentu wynika zatem, że przedmiotem ustaleń organu było czy jest równorzędne stanowisko służbowe, na które można przenieść skarżącego. Tym samym organ wypełnił dyspozycję zawartą w wyżej wymienionym przepisie. Dodać w tym momencie należy, że skarżący nie podnosił zarzutu, iż mimo istnienia równorzędnego stanowiska – nie powierzono mu takiego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa – i w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 151 poz. 1269 ze zm.) orzekł jak wyżej.