I OSK 1006/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 82/12 o odrzuceniu skargi T.K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1633/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.K. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej . Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 19 stycznia 2012 r. T.K. sformułował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej "w sprawie rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją administracyjną w przedmiocie: 1. nie uznania przez Urząd Pracy jego zatrudnienia w charakterze pełnienia obowiązków prezesa zarządu w "[..]" Sp. z o.o. od 6 marca 2008 roku do 18 sierpnia 2010 r. w celu ustalenia zasiłku dla osoby bezrobotnej; 2. utraty stypendium celem aktualizacji uprawnień posiadanych kwalifikacji nabytych na własny koszt do 1995 roku, które utraciły swoją ważność wskutek poddańczego wejścia w struktury i okupacyjne prawo wobec Polski; 3. ustalenia kosztów celem opłacenia szkolenia i egzaminów". Minister Pracy i Polityki Społecznej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając jednocześnie, że skarżący został poinformowany pismem z dnia 16 września 2011 r., iż prowadzeniem pośrednictwa pracy zajmują się powiatowe urzędy pracy oraz agencje pośrednictwa pracy. W wykonaniu zarządzenia z dnia 29 marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał skarżącego do sprecyzowania jego skargi z dnia 19 stycznia 2012 r. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej, poprzez wyraźne wskazanie, jakiego konkretnie wniosku (z jakiej daty) organ ten nie rozpatrzył. Poinformował zarazem, że Sąd nie może domniemywać co jest przedmiotem zaskarżenia, zaś treść skargi nie pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Skarżący w piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. poinformował, że sam nie jest w stanie doprecyzować skargi, toteż z tego względu wnosi o ustanowienie pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 4 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 82/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał T.K. prawo pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego. Okręgowa Izba Radców Prawnych w Warszawie wyznaczyła dla skarżącego radcę prawnego w osobie P.Z. Pełnomocnik ten w dniu 15 czerwca 2012 r. udzielił substytucji adwokat B.K.. W wykonaniu zarządzenia z dnia 25 czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania skargi T.K., poprzez wskazanie, jakiego konkretnie wniosku skarżącego (z jakiej daty) organ nie rozpatrzył. Poinformował zarazem, że Sąd nie może domniemywać, co jest przedmiotem zaskarżenia, zaś ani treść skargi, ani treść pisma procesowego z dnia 26 kwietnia 2012 r. (w którym skarżący złożył m.in. wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w celu "doprecyzowania i uzupełnienia skargi"), nie pozwalają na dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. W piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r. (wpływ do Sądu w dniu 27 czerwca 2012 r.) skarżący wniósł sprzeciw od postanowienia referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 82/12 o wyznaczeniu radcy prawnego wskazując, że – w jego opinii – powinien być wyznaczony pełnomocnik z miejsca jego zamieszkania tj. [..], a nie pełnomocnik wyznaczony przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w Warszawie. W dniu 5 lipca 2012 r. adwokat B.K., działając z substytucji radcy prawnego P.Z wniosła pismo w odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania skargi. Zwróciła w nim m.in. uwagę na brak kontaktu telefonicznego i listownego ze skarżącym. Określony w piśmie przedmiot skargi, jak stwierdziła, ustaliła "domniemając intencję skarżącego". Jej zdaniem, skarga ma celu wzruszenie decyzji z dnia 13 grudnia 2011 r. Starosty [..], orzekającej o utracie przez skarżącego prawa do stypendium oraz decyzji organu II instancji, tj. Wojewody Dolnośląskiego, który decyzją z dnia 5 stycznia 2012 r. utrzymał decyzję Starosty. W wykonaniu zarządzenia z dnia 17 lipca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował skarżącego o konsekwencjach wniesienia przez niego sprzeciwu z dnia 20 czerwca 2012 r. Skarżący w pismach z dnia 27 lipca 2012 r. podtrzymał swój sprzeciw. Postanowieniem z dnia 17 września 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wa 82/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowił dla skarżącego T.K. radcę prawnego. Okręgowa Izba Radców Prawnych w Warszawie wyznaczyła dla skarżącego radcę prawnego w osobie K.B.. W wykonaniu zarządzenia z dnia 12 listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania skargi T.K., poprzez wskazanie, jakiego konkretnie wniosku skarżącego (z jakiej daty) organ nie rozpatrzył. Poinformował zarazem, że Sąd nie może domniemywać, co jest przedmiotem zaskarżenia, zaś ani treść skargi, ani dalszych pism nie pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego przesłał opinię prawną z dnia 22 listopada 2012 r., w której wskazał, że – w jego ocenie – skarga jest bezzasadna. Zarazem wniósł o przyznanie wynagrodzenia za sporządzenie tej opinii. W wykonaniu zarządzenia z dnia 19 grudnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał ponownie pełnomocnika skarżącego do jednoznacznego oświadczenia Sądowi, co jest przedmiotem skargi T.K. z dnia 19 stycznia 2012 r. Poinformował jednocześnie, że Sąd nie może domniemywać, co jest przedmiotem zaskarżenia, zaś w skierowanym do Sądu piśmie z dnia 22 listopada 2012 r. nie zostało określone, co jest przedmiotem skargi, a prawidłowe wykonanie wezwania do jej sprecyzowania nie może nastąpić w formie opinii prawnej o bezzasadności skargi. W piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r., pełnomocnik skarżącego ponownie stwierdził, że – w jego opinii – skarga jest niezasadna. Zarazem potwierdził "czynność dokonaną przez adwokat B.K. polegającą na złożeniu w imieniu Skarżącego pisma z dnia 5 lipca 2012 r.". W ocenie pełnomocnika, "treść skargi złożonej przez skarżącego z dnia 19 stycznia 2012 r. oraz pisma z dnia 26 kwietnia 2012 r. prowadzi do wniosku, że powinny one zostać zrozumiane przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w sposób w jaki zostały sformułowane przez Skarżącego". W wykonaniu zarządzenia z dnia 15 stycznia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poinformował pełnomocnika skarżącego, że jego pismo z dnia 7 stycznia 2013 r. nie stanowi prawidłowego wykonania wezwania Sądu z dnia 21 grudnia 2012 r., bowiem z jego treści nadal nie wynika jednoznacznie, co jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, Sąd wezwał ponownie pełnomocnika skarżącego do jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości oświadczenia Sądowi, co jest przedmiotem skargi T.K. z dnia 19 stycznia 2012 r. (oznaczenie organu, którego działalności lub bezczynności skarga dotyczy; wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu – decyzji; postanowienia, innego aktu – lub określenie, jakiego wniosku skarżącego organ nie rozpatrzył). Sąd wyznaczył zarazem termin 7 dni na prawidłowe wykonanie wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Stosowne pismo zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 21 stycznia 2013 r. Pełnomocnik skarżącego w piśmie datowanym na dzień 28 stycznia 2013 r. poinformował, że skarżący – jako organ – wskazuje Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Dodał zarazem, że skarżący zarzuca organowi: 1. nieuznanie przez Urząd Pracy jego zatrudnienia w charakterze Prezesa Zarządu [..] Spółka z o.o. od dnia 6 marca 2008 r. do dnia 18 sierpnia 2010 r. w celu ustalenia zasiłku dla osoby bezrobotnej; 2. utratę przez skarżącego stypendium związanego z aktualizacją posiadanych przez Skarżącego kwalifikacji i uprawnień, nabytych do 1995 r., które utraciły ważność; 3. ustalenie kosztów, celem opłacenia szkolenia i egzaminów; 4. wydanie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzji zobowiązującej Prezesa ZUS lub właściwą jednostkę tego organu do zebrania pełnego materiału dowodowego w trybie administracyjnym w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz wysokości składek za oznaczony okres w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, a w konsekwencji obliczenie kapitału początkowego na rzecz wszystkich pracowników zatrudnionych w firmach skarżącego. Odrzucając skargę, Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; oraz bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania we wskazanych przypadkach (pkt 8). Sąd I instancji podkreślił, iż wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarga musi spełniać wymogi przewidziane w art. 57 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. powinna zawierać m.in. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, sąd odrzuca skargę (art. 58 § 1 pkt 3 cyt. ustawy). Prawidłowe określenie zakresu żądania jest zatem obowiązkiem strony skarżącej, zaś sąd administracyjny powinien jedynie poinformować o skutkach niewłaściwego wypełnienia tego obowiązku i wezwać do sprecyzowania skargi. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie, wobec niejednoznacznego i budzącego wątpliwości Sądu określenia przedmiotu skargi, T.K. został wezwany do sprecyzowania swojego żądania, poprzez wyraźne i jednoznaczne wskazanie numeru i daty zaskarżonego przez niego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu), ewentualnie zaskarżonej czynności lub bezczynności organu. T.K. wystąpił wówczas o przyznanie mu prawa pomocy przez wyznaczenie radcy prawnego z urzędu. Kolejne wezwania Sądu (z dnia: 25 czerwca 2012 r., 12 listopada 2012 r., 19 grudnia 2012 r., 15 stycznia 2013 r.) skierowane już były do pełnomocników skarżącego, jednakże żadna z udzielonych odpowiedzi nie określała w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przedmiotu skargi. Nieokreślenie przedmiotu skargi jest brakiem istotnym, uniemożliwiającym jej rozpoznanie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2319/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), strona winna stosować się do wezwań sądu, a tym samym przesłać wszystkie żądane od niej dokumenty oraz uzupełnić wszystkie braki, którymi dotknięte jest złożone przez nią pismo procesowe. Nieuzupełnieniem braków skargi jest bowiem nie tylko niewykonanie wezwania, ale także jego nieprawidłowe czy niepełne wykonanie. Stronie niewątpliwie należy umożliwić uzupełnienie braków skargi, co czynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pięciokrotnie, wzywając do określenia jej przedmiotu. Jeżeli jednak z takiej możliwości strona nie skorzystała w sposób odpowiedni, to ponosi konsekwencje procesowe swego zaniedbania. Każde nieuzupełnienie właściwie zdiagnozowanych istotnych braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem. W tym stanie rzeczy, wobec nie uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji skargę odrzucił. Od powyższego postanowienia T.K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu Sądu I instancji na czym polega brak formalny skargi (i podstawy prawnej, z którego wynika tego rodzaju wymaganie w stosunku do skargi skarżącego), którego nieuzupełnienie przez skarżącego spowodowało odrzucenie skargi; 2) art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi, podczas gdy skarga T.K. spełniała wymagania przewidziane w art. 57 § 1 i art. 46- 49 P.p.s.a., w szczególności wskazywała oznaczenie organu, którego bezczynność skarga dotyczy, oraz czynności, których niewykonanie skarżący zarzucił organowi. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż pomoc prawna przez niego udzielona w zakresie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jak również przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie została zapłacona w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Badając przedmiotową skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że podlega ona oddaleniu, gdyż podniesione w niej zarzuty naruszenia art. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga jest pismem procesowym kwalifikowanym, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wskazanie organu, zaskarżonego aktu (działania lub bezczynności), którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy, wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości jest dla sądu wiążące. Natomiast zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni po rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie natomiast do przepisu art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który był w sprawie niniejszej podstawą prawną odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi T.K., Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Mając na względzie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając w dniu 11 marca 2013 r. zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi zastosował powyższe przepisy w sposób prawidłowy. Należy podkreślić, że wezwanie Sądu I instancji z dnia 15 stycznia 2013 r. dotyczące uzupełnienia braków formalnych skargi T.K. zawierało zarówno wskazówki co do czynności procesowych (jednoznaczne i niebudzące wątpliwości oświadczenie co jest przedmiotem skargi: oznaczenie organu, wskazanie nr i daty zaskarżonego aktu lub określenie jakiego wniosku skarżącego organ nie rozpatrzył), jaki i pouczenie co do skutków prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Po zbadaniu, że przedmiotowa skarga zawiera braki formalne w postaci niewskazania jednoznacznego przedmiotu zaskarżenia, Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 w zw. 57 §1 pkt 1 P.p.s.a. wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia tych braków w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Przedmiotowe wezwanie było sformułowane w sposób jasny i czytelny. Wskazywało, jakiej czynności procesowej należy dokonać, w jakim terminie oraz jakie są skutki prawne jej niewykonania. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 28 stycznia 2013 r. nie czyniło zadość wymogom powyższego wezwania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za należyte wykonanie wezwania Sądu pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 28 stycznia 2013 r., które, choć wniesione w zakreślonym przez Sąd terminie, nie uzupełnia ujawnionych braków formalnych skargi, albowiem w swej treści zawiera ono powtórzenie twierdzeń skargi wniesionej przez T.K.. Ponadto z uzasadnienia skargi wynika, iż T.K. składał wnioski do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zatem Sąd I instancji prawidłowo wezwał o jednoznaczne wskazanie wniosku, którego organ nie rozpatrzył Brak ten nie został jednak uzupełniony. Należy podkreślić, że określenie przedmiotu skargi należy wyłącznie do wnoszącego skargę i nie może być przedmiotem domniemania czy też doprecyzowania przez sąd administracyjny. Takie stanowisko jakie zostało przedstawione w skardze uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę sądową wobec braku wskazania konkretnego przedmiotu zaskarżenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy stwierdzić, iż zgodnie z tym przepisem uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania dla swej skuteczności (tj. uchylenia w wyniku jego uwzględnienia zaskarżonego orzeczenia) wymaga, by zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Mając to na uwadze należy stwierdzić, że choć można zgodzić się ze stroną, iż uzasadnienie Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie jest zbyt lakoniczne, to uchybienie to – ze względu na wskazaną wyżej argumentację – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie mogło stanowić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.