VIII SA/Wa 143/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wójt Gminy O. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 4 ustęp 2, art. 59 ustęp 1, art. 60 ustęp 1, art. 61 ustęp 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), zgodnie z rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie: sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2010 r., złożonego przez T. C., ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego (biura, sklep przemysłowy), budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, 2 budynków gospodarczo-garażowych, 1 zjazdu z drogi gminnej – numer ewidencyjny działki [...] i 1 zjazdu z drogi wewnętrznej – numer ewidencyjny działki [...], 2 szamb oraz infrastruktury technicznej na działce numer [...], położonej przy ulicy O. w O.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zgodnie z art. 53 ustęp 3 u.p.z.p. oraz wskazał, że łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ustęp 1 u.p.z.p. pozwala orzec o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja z dnia [...] października 2011 r. jest kolejną decyzją w przedmiotowej sprawie. Poprzednia decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskutek odwołania M. K. została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Kolegium w w/w decyzji kasacyjnej nakazało inwestorowi uzupełnienie wniosku przez podanie wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy, układu dachu z kątem nachylenia, wskazanie, z której strony będzie główny zjazd na teren nieruchomości, wyjaśnienie kwestii związanych z ustaleniem stron postępowania, prawidłowe opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. inwestor uzupełnił wniosek przez wskazanie: charakterystyki zabudowy, planowanego sposobu zagospodarowania terenu, parametrów technicznych poszczególnych budynków i obiektów (w formie opisowej i graficznej) oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Ponadto organ I instancji uznał za strony postępowania właścicieli wszystkich działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Działka, na której inwestor zamierza realizować planowane przedsięwzięcie, nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do wykonania do projektu budowlanego tzw. "linijki słońca", aby wykluczyć wątpliwości sąsiadów od strony północno – wschodniej (działki numer [...]), dotyczące ewentualnego zacienienia budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. C., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazu wykonania "linijki słońca", bowiem z uwagi na sytuowanie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego przy granicy z działką numer [...] nakaz ten jest nieuzasadniony, a wynika jedynie z obawy przed odwołaniami pełnomocnika M. K.– M. T. –Z., z którą inwestor pozostawał w sporze sądowym o działkę [...]. Jednocześnie inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dopuszczających zbliżenie budynku gospodarczo-garażowego od granicy z działką [...] na odległość do 1,5 m, ponieważ w takiej odległości jest usytuowany budynek mieszkalny na działce [...] od granicy z działką [...]. Odwołujący się dodatkowo wskazał na błędne użycie w decyzji organu I instancji numerów działek: [...] i [...], zamiast [...] i [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła również M. K., działająca przez pełnomocnika, swoją córkę M. T. –Z., które do daty wydania decyzji przez organ odwoławczy na skutek odwołania inwestora nie zostało jeszcze rozpoznane z uwagi na jego braki formalne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia warunku dla inwestora dotyczącego wykonania do projektu budowlanego tzw. "linijki słońca" i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji. W pozostałej części decyzję pozostawiono bez zmian. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że zasadny jest zarzut inwestora, podniesiony w odwołaniu, iż organ I instancji przekroczył swoje kompetencje przez nakazanie wykonania tzw. "linijki słońca", ponieważ te kwestie nie należą do oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego przez m.in. zbadanie, czy planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich przez ograniczenie dopływu światła do pomieszczeń na stały pobyt ludzi, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak samo na etapie pozwolenia na budowę może być dopiero rozpoznany wniosek inwestora dopuszczający zbliżenie budynku gospodarczo-garażowego do granicy z działką [...] na odległość 1,5 m. Jednocześnie Kolegium przyznało błędne wskazanie w decyzji działki numer [...], zamiast działki [...], co należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, nie mającą wpływu na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję administracyjną złożyła – w imieniu M. K.– M. T. –Z., wnosząc o uchylenie w całości decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze podniosła naruszenie zasad postępowania, wyrażonych w art. 7-10, art. 77, art.107 § 2 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy własnego postępowania w sprawie, lakoniczne uzasadnienie decyzji, pominięcie rozpoznania odwołania złożonego w sprawie przez skarżącą, brak wyeliminowania uchybień w postępowaniu dowodowym. W dalszym ciągu, w ocenie skarżącej, analiza urbanistyczna nie jest prawidłowa: niedokładne wyliczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wysokości budynku i wysokości kalenicy. W zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, czy wymagania dla nowej zabudowy ustalono jako wynikające z analizy, czy też jako odstępstwa, które powinno się uzasadnić, nie ustalono, na jakich konkretnie działkach występują funkcje, do których będzie nawiązywać nowa zabudowa. Ponadto brak jest niezbędnego uzbrojenia terenu dla nowej inwestycji (brak warunków zasilania, możliwość przyłączenia inwestycji do istniejącej kanalizacji, zamiast szamb wybieralnych). Organ odstąpił od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, a zamiast tego ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy (nie są to pojęcia tożsame), brak jest wskazania, gdzie jest front działki, w jaki sposób mają być sytuowane budynki od strony O. w O.. Pełnomocnik skarżącej podniosła również, że w dniu [...] grudnia 2011 r. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, została wezwana w dniu [...] grudnia 2011 r. do usunięcia braków odwołania bez wskazania na czym polegają te braki. Nie czekając na uzupełnienie braków, Kolegium w dniu [...] grudnia 2011 r. wydało zaskarżoną decyzję, pomijając jej odwołanie i zarzuty w nim zawarte. W ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja została wydana przedwcześnie, przed uzupełnieniem braków formalnych odwołania, przed zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zgodnie z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty. Organ odwoławczy podniósł, że na skutek odwołania T. C. sprawa została rozpoznana od początku: dokonano oceny kompletności wniosku inwestora, prawidłowości postępowania przez organ I instancji, przeprowadzono analizę spełnienia przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie podniosło, że z uwagi na wielość spraw załatwianych przez Kolegium, sposób ich rejestracji oraz rozpatrywanie odwołań w składach 3-osobowych, przewodniczący 2 składów nie wiedzieli o toczących się równolegle dwóch postępowaniach w tej samej sprawie: z odwołania skarżącej oraz inwestora. Z tego powodu organ odwoławczy nie rozpoznał jedną decyzją 2 odwołań od decyzji organu I instancji. Aktualnie Kolegium, będąc świadome poczynionych niedopatrzeń w rozpoznaniu sprawy, nie ma możliwości rozpoznania odwołania skarżącej z uwagi na wydanie decyzji ostatecznej w sprawie, a więc pozostawi odwołanie skarżącej bez rozpoznania lub umorzy postępowanie odwoławcze. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. (data prezentaty) skarżąca podtrzymała zarzuty merytoryczne i procesowe ze skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organy przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę w tak ustalonej kognicji Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ale nie ze względów merytorycznych, tylko w pierwszej kolejności uwzględniając zarzuty procesowe. Organ odwoławczy naruszył zasady postępowania dotyczące rozpoznawania odwołań, uregulowane w rozdziale 10 k.p.a. Decyzja ostateczna w przedmiotowej sprawie powinna obejmować rozpoznanie odwołania nie tylko inwestora, ale i skarżącej, działającej przez pełnomocnika. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie może usprawiedliwiać braku rozpoznania odwołania złożonego przez jedną ze stron niedopatrzeniami organizacyjnymi Kolegium. Prawo do rozpoznania odwołania przysługuje stronie zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności). Tymczasem Kolegium w przedmiotowej sprawie, rozpoznając jedynie odwołanie inwestora, doprowadziło do wydania w sprawie decyzji ostatecznej, bez rozpoznania wszystkich odwołań złożonych od decyzji organu I instancji. Odwołanie skarżącej zostało błędnie odrębnie od sprawy głównej zarejestrowane, a wezwanie skarżącej do usunięcia braków z dnia [...] grudnia 2011 r., wystawione na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie zawierało wskazania tychże braków. Skarżąca otrzymała to nieprawidłowe wezwanie w dniu [...] stycznia 2010 r., a więc już po dacie wydania przez organ odwoławczy ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie, po rozpoznaniu odwołania jedynie inwestora. Kolegium ponownie wezwało skarżącą do uzupełnienia braków odwołania pismem z dnia [...] lutego 2012 r., tym razem już ze wskazaniem, że brak ten dotyczy podpisania pisma w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W tak ustalonym stanie faktycznym należy stwierdzić, ze organ odwoławczy przedwcześnie rozpoznał odwołanie inwestora, zanim nie skończył procedury wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania skarżącej, uniemożliwiając jej tym samym skorzystanie z prawa do dwuinstancyjności. Organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania do rozpoznania w pierwszej kolejności winien zbadać przesłanki formalne odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Jeśli zauważył brak formalny odwołania w postaci braku podpisu, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., powinien wezwać odwołującego się do usunięcia tego braku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wprawdzie jest to czynność materialno-techniczna, ale kończy etap formalnej kontroli odwołania; w przedmiotowej sprawie skarżąca ma poczucie braku rozpoznania jej odwołania, ponieważ nie otrzymała żadnego jednoznacznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Powyższe uchybienie procesowe stanowi naruszenie przepisów dotyczących rozpoznawania odwołań, mających istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Ostateczna decyzja, wydana przez Kolegium, powinna rozstrzygać kompleksowo wszystkie odwołania, które wpłynęły do organu odwoławczego od decyzji organu I instancji w danej sprawie. Poza tym Sąd wskazuje, że organ odwoławczy nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji na skutek zarzutów zawartych w odwołaniu, ale i rozpoznaje merytorycznie całość materiału dowodowego, a więc jego rozstrzygnięcia powinny być jasne i zgodne z treścią ustawową. Zgodnie z art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a., wskazanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia Kolegium, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie Kolegium w części uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 138 § 1 punkt 1 winno utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrot użyty przez Kolegium "w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian" wykracza poza ramy ustawowe przepisu art. 138 § 1 punkt 1 i 2 k.p.a., nie znajduje uzasadnienia w cytowanym przepisie, stanowiąc jednocześnie naruszenie tego przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy z urzędu powinien również zweryfikować i ewentualnie sprostować wskazane w odwołaniu błędy pisarskie w numeracji działek. Z uwagi na procesowe, istotne uchybienia decyzji organu II instancji, które skutkowały jej uchyleniem do ponownego rozpoznania, Sąd uznał za przedwczesne ustosunkowywanie się do zarzutów merytorycznych skargi, skoro są one tożsame z zarzutami odwołania. Organ odwoławczy będzie miał obowiązek w pierwszej kolejności, po formalnym zbadaniu odwołania pełnomocnika skarżącej, ustosunkować się do jego zarzutów merytorycznych i rozpoznać łącznie oba odwołania, które wpłynęły w przedmiotowej sprawie. Po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, Kolegium wyda rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 § 1 lub 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. O punkcie II wyroku orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.