I SA/Wa 356/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.R. i J.R. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji, postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. nr [...] – w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] – powstałej w wyniku podziału działki nr [...] oraz działki nr [...] – powstałej w wyniku podziału działki nr [...], położonej w obrębie [...] gmina D.. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1993 r., stwierdził nabycie przez Gminę D. m. in. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], gmina D. jako działki nr [...] i [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wójt Gminy D. decyzją z [...] października 2008 r., zatwierdził m. in. projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. J.R. i J.R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr [...] i nr [...]. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przymiot strony, stosownie do art. 28 kpa, posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są co do zasady Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje. Inny podmiot może być stroną postępowania, jeśli wykaże interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Pojęcie strony musi być zatem wyinterpretowane z przepisów prawa materialnego tj. z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Odnosząc wyżej wskazane rozważania teoretyczne do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru stwierdził, że stroną takiego postępowania może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Stosownie do art. 9 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. wszystkie zobowiązania związane z komualizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina. Oznacza to, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina, a tym samym nie zostały naruszone prawa osób trzecich. Z informacji uzyskanej od Wójta Gminy D. (pismo z 26.04.2011 r., nr [...]) wynika, że po wydaniu decyzji komunalizacyjnej Gmina D. sprzedała część działek wyodrębnionych w wyniku podziału z działek nr [...] i [...], tj. działki nr [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] zostały zbyte na rzecz wnioskodawców aktem notarialnym z [...].07.2009 r., rep. A Nr [...]. Natomiast działki objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], tj. nr [...] oraz [...] nie stanowiły własności wnioskodawców. Tytuł prawny do przedmiotowych działek przysługuje wyłącznie Gminie D.. Do wniosku o stwierdzenie nieważności nie zostały dołączone dokumenty, które wskazywałyby, że w przeszłości tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz [...] przysługiwał wnioskodawcom lub ich poprzednikom prawnym. Reasumując organ nadzoru uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony wnioskowanego postępowania. W skardze na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji J.R. i J.R. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1.przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 61a § 1 kpa w związku z przepisem art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu wskazanych przepisów kpa z uwagi na brak interesu prawnego skarżących w rozstrzygnięciu sprawy; 2.przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu postanowienia z [...] listopada 2011 r. słusznego interesu indywidualnego skarżących, który w kontekście braku możliwości nabycia działek gruntu o numerach [...] oraz [...] od gminy D. oraz braku możliwości prawidłowego realizowania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] listopada 2007 r. ([...]) wyraża się w stwierdzeniu nieważności decyzji, skutkującym możliwością nabycia przedmiotowych działek oraz w konsekwencji prawidłowego realizowania przez skarżących obowiązków wobec nieruchomości. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., w części nieruchomości wskazanych we wniosku, wystąpili J.R. i J.R.. Organ nadzoru obowiązany był więc zbadać czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania komunalizacyjnego zakończonego kwestionowaną przez nich decyzją. Utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stronami są wyłącznie Skarb Państwa i gmina, która przejmuje mienie od Skarbu Państwa. Inny podmiot może być stroną postępowania, jeśli wykaże, że komunalizacja narusza jego prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości. Ze znajdującej się w aktach postępowania kserokopii aktu notarialnego z [...].10.2007 r. Repertorium A nr [...] wynika, że skarżący nabyli od M.R. własność nieruchomości w nim opisanej stanowiącej znaczącą część zespołu pałacowo-parkowego, wpisanego do rejestru zabytków. Natomiast M.R. kupiła tę nieruchomość od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] stycznia 1998 r.. Przedmiotowe działki, wchodzące w skład zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego, stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i nigdy skarżący jak i ich poprzedniczka prawna nie legitymowali się tytułem prawno-rzeczowym do przedmiotowego mienia objętego kwestionowaną przez nich decyzją komunalizacyjną. Z resztą skarżący nie powołują się na przysługiwanie im kiedykolwiek tytułu prawno-rzeczowego do tych działek gruntu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący tak rozumiany interes prawny wywodzą z przepisu art. 37 § 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z przepisu art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazują, że skomunalizowane działki gruntu nr [...] i [...] to działki drogowe, które dzielą zespół pałacowo-parkowy w sposób uniemożliwiający przywrócenie go do dawnej świetności oraz jego racjonalne wykorzystanie. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej co do tych działek spowodowałoby taki stan, że działki te stałyby się na powrót własnością Skarbu Państwa, od którego mogliby skarżący je kupić, natomiast skomunalizowana gmina odmawia im sprzedania tych działek. Należy wskazać, że nabywając zabytkowy zespół pałacowo-parkowy skarżącym był znany stan faktyczny i prawny zabytku i to, że przebiegające przez park działki gruntu będące drogami stanowią własność Gminy D.. Powoływane przez nich przepisy prawa nie stanowią o legitymacji skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 37 § 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi w jakiej sytuacji nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej. Przepis ten nie stwarza po stronie skarżących żadnego roszczenia do nabycia własności przedmiotowych działek gruntu. Natomiast art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków dotyczy istoty opieki nad zabytkiem. Żaden z tych przepisów nie stanowi o interesie prawnym skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zapewne nabycie przez skarżących prawa własności działek gruntu, odnośnie których domagają się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ułatwiłoby wykonywanie przez nich obowiązków jakie nakłada na właścicieli zabytków ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ale stanowi to o interesie faktycznym skarżących a nie prawnym. Należy więc uznać, że ustalenie organu nadzoru, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest prawidłowe. W takiej sytuacji organ obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego o czym stanowi art. 61a § 1 kpa, co też nastąpiło w niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem. Czyni to zarzuty skargi nieuzasadnionymi. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.