II GSK 1840/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 252/12 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [A] na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 kwietnia 2010 r. J. O. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Wniosek został pozytywnie rozpatrzony decyzją organu I instancji z dnia 1 grudnia 2010 r. W dniu 7 lutego 2011 r. Syndyk masy upadłości [A] wystąpił o udzielenie informacji w sprawie przyznanych J. O. płatności. Następnie, w dniu 24 marca 2011 r., wystąpił z wnioskiem o przejęcie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010 r. Do wniosku dołączył m.in. postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego w [...] odmówił przyznania syndykowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jako podstawę prawną wskazał art. 19 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm. - dalej ustawa o płatnościach). Po rozpatrzeniu odwołania syndyka, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że instytucja przejęcia na skutek następstwa prawnego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, uregulowana została w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu nadanym nowelizacją dokonaną na mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 1 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 4 lutego 2011 o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 54, poz. 278 - dalej jako ustawa zmieniająca). Ustawa o płatnościach, w brzmieniu nadanym po nowelizacji, normuje dwa rodzaje następstwa prawnego: ▪ pierwszy, określony w art. 22a, dotyczy sytuacji wystąpienia następstwa prawnego w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji; ▪ drugi, określony w art. 27 ust. 1a, dotyczy sytuacji wystąpienia następstwa prawnego po dniu doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności. Organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione warunki przejęcia przez syndyka, w drodze następstwa prawnego, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W decyzji Dyrektora ARiMR wyjaśniono, iż przepisy art. 22a oraz art. 27 ust. 1a ustawy o płatnościach obowiązują od dnia 15 marca 2011 r. Organ I instancji, wydając w dniu 29 września 2011 r. decyzję, nie wziął jednak pod uwagę właściwych przepisów prawa (regulujących zasady przejęcia płatności na skutek następstwa prawnego), a powołał się na art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach. Organ odwoławczy stwierdził jednakże, iż pomimo zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej, samo rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Ponadto wskazano, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługują wyłącznie rolnikowi, który rzeczywiście znajduje się w posiadaniu deklarowanych działek rolnych (uprawia je), nawet wbrew woli osoby posiadającej tytuł prawny do władania nieruchomością. Okolicznością prawnie istotną jest zatem stan posiadania gospodarstwa rolnego, a nie prawo do władania nią jak właściciel. Syndyk masy upadłości zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie skargą, w której zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm. - dalej jako ustawa) w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 6 marca 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 53, poz. 434 - ustawa nowelizująca), tj. poprzez niezastosowanie: - art. 61 ust. 1, zgodnie z którym z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości oraz art. 124 ust. 1, zgodnie z którym w razie ogłoszenia upadłości jednego z małżonków wspólność ustawowa między małżonkami ustaje z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości, a majątek wspólny wchodzi do masy upadłości, - art. 75 ust. 1, zgodnie z którym z chwilą ogłoszenia upadłości likwidacyjnej upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania oraz rozporządzania mieniem wchodzącym do masy upadłości oraz przepisu art. 173, zgodnie z którym syndyk niezwłocznie obejmuje majątek upadłego, zarządza nim, zabezpiecza go przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub zabraniem go przez osoby postronne oraz przystępuje do jego likwidacji, - art. 78, zgodnie z którym spełnienie świadczenia do rąk upadłego pozbawionego prawa zarządu masą upadłości dokonane po obwieszczeniu o ogłoszeniu upadłości w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nie zwalnia z obowiązku spełnienia świadczenia do masy upadłości, chyba ze wartość świadczenia została przekazana przez upadłego do masy upadłości, - art. 144 ust. 1, zgodnie z którym w razie ogłoszenia upadłości z opcją likwidacyjną postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skoro w niniejszej sprawie następstwo prawne miało miejsce w dniu 17 grudnia 2007 r., to nie zostały spełnione określone w art. 22a oraz art. 27a ust. 1a ustawy o płatnościach przesłanki przejęcia przez syndyka płatności w drodze następstwa prawnego w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010 r., oraz że syndyk nie jest legitymowany do przyjęcia płatności bezpośrednich za 2010 r., gdyż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługują wyłącznie rolnikowi, który rzeczywiście znajduje się w posiadaniu deklarowanych do płatności działek. Syndyk zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: - art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.) z uwagi na niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnieniu pisma przewodniego syndyka z dnia 24 marca 2011 r., a także przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na braku uznania szczególnego charakteru postępowania upadłościowego wobec postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieprzyjęciu zaistniałego z dniem ogłoszenia upadłości J. O. następstwa prawnego jako faktu znanego organowi z urzędu, że to syndyk jest uprawniony do uzyskania i przejęcia płatności bezpośrednich przyznanych J. O. i J. O., - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż pomimo wadliwie wskazanej podstawy prawnej decyzji oraz wadliwego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji nie zachodziły przesłanki do jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy pominęły fakt, iż postępowanie upadłościowe ma charakter lex specialis wobec innych postępowań sądowych i administracyjnych, jeżeli dotyczy mienia wchodzącego w skład masy upadłości. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze, w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 6 marca 2009 r., z dniem ogłoszenia upadłości majątek J. O. stał się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Ponadto zgodnie z art. 124 tejże ustawy z dniem ogłoszenia upadłości ustała z mocy samego prawa wspólność ustawowa między J. O. a jego małżonką, a majątek wspólny wszedł do masy upadłości i jest przedmiotem likwidacji (sprzedaży) przez syndyka. Nieruchomości, których dotyczy wniosek syndyka z dnia 24 marca 2011 r. nie podlegają wyłączeniu z masy upadłości na podstawie art. 63 prawa upadłościowego i naprawczego. Nieruchomości objęte wnioskiem z dnia 24 marca 2011 r. z dniem ogłoszenia upadłości weszły w skład masy upadłości, a tym samym będą wobec nich miały zastosowanie przepisy prawa upadłościowego i naprawczego. W związku z ogłoszeniem upadłości, na podstawie art. 75 ustawy, małżonkowie O. utracili prawo zarządu, korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym do masy. W skład masy upadłości wchodzi wszystko, co może być spieniężone i tym samym użyte do zaspokojenia wierzycieli, a więc: ruchomości, nieruchomości, wierzytelności i inne prawa majątkowe. Zgodnie z art. 173 ustawy, z dniem ogłoszenia upadłości, to syndyk obejmuje majątek upadłego, zarządza nim, zabezpiecza go przed zniszczeniem, zabraniem przez osoby postronne i przystępuje do jego likwidacji, przy czym objęcie majątku upadłego przez syndyka następuje z mocy samego prawa na podstawie postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Od czasu ogłoszenia upadłości wszelkie pożytki, dochody czy należności płynące z majątku należącego do masy upadłości jak również czynności prawne dotyczące składników masy upadłości powinny być podejmowane i przekazywane do osoby uprawnionej, to jest do syndyka, a nie upadłego czy też jego małżonki. Organy, przyjmując brak legitymacji syndyka do złożenia wniosku transferowego, naruszyły art. 144 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w razie ogłoszenia upadłości z opcją likwidacyjną postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Postępowania sądowe, w myśl art. 144 ustawy, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Podstawienie procesowe syndyka w miejsce upadłego jest podstawieniem bezwzględnym, przy którym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Nieruchomości objęte wnioskiem transferowym wchodzą w skład masy upadłości, a zatem płatności ich dotyczące również powinny wejść w skład masy upadłości i w związku z tym służyć realizacji podstawowego celu tegoż postępowania. W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko organu, dotyczące uchybienia przez syndyka terminowi do złożenia wniosku skoro zgodnie z przepisami ustawy syndyk z mocy prawa obejmuje majątek upadłego oraz wstępuje w toczące się postępowania dotyczące mienia wchodzącego w skład masy upadłości, które dalej toczą się z jego udziałem. Biorąc pod uwagę okoliczność zachowania terminu do złożenia wniosku o płatności przez J. O., na podstawie art. 144 ustawy syndyk również zachował ten termin. Syndyk podniósł ponadto, że organ odwoławczy (utrzymując zaskarżoną odwołaniem decyzję w mocy) nie może orzekać na podstawie innego przepisu prawa materialnego niż organ pierwszej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 252/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ odwoławczy nie uwzględnił konsekwencji wynikających z postanowienia o ogłoszeniu upadłości przedsiębiorcy J. O., obejmującej likwidację majątku dłużnika oraz wyznaczającego syndyka masy upadłości. Ogłoszenie upadłości nastąpiło przed dniem 2 maja 2009 r. Zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej w sprawach, w których ogłoszono upadłość przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdowały zatem przepisy ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 2 maja 2009 r. Zgodnie z art. 61 ustawy, z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Przepisy artykułów 63-67 określają z kolei mienie, które nie wchodzi w jej skład. Przepisy te nie przewidują wyłączenia z masy upadłości płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy w przypadku ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego, traci on prawo zarządu oraz możliwość korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym do masy upadłości. Z kolei przepis art. 124 ust. 1 ustawy reguluje kwestię majątku wspólnego upadłego i jego małżonka. W razie więc ogłoszenia upadłości jednego z małżonków wspólność ustawowa między nimi ustaje z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości, a majątek wspólny wchodzi do masy upadłości. Wobec powyższego nieruchomości, do których tytułem prawnym dysponowała małżonka upadłego J. O. i które zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności za rok 2010, weszły w skład masy upadłości. W konsekwencji do tej masy zaliczyć także należy kwoty przyznanych jej płatności do gruntów rolnych. Przepis art. 144 ustawy stanowi natomiast, iż jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. W ocenie WSA zwrot "jedynie" jest kategoryczny i przesądza o tym, że syndyk ma legitymację procesową w postępowaniach sądowych i administracyjnych toczących się względem masy upadłości. Legitymację taką utraciła w dacie ogłoszenia upadłości małżonka upadłego. Fakt ogłoszenia upadłości powinien być znany organowi z urzędu, bowiem w myśl art. 53. ust. 1 ustawy postanowienie o ogłoszeniu upadłości podane zostało do publicznej wiadomości przez obwieszczenie w Monitorze Sądowym i Gospodarczym oraz opublikowanie w dzienniku o zasięgu lokalnym. Organy rozpoznały pozytywnie wniosek osoby, która nie posiadała legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odmówiły natomiast uprawnienia do ubiegania się o przyznane ww. płatności podmiotowi, któremu legitymację do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym przyznał przepis szczególny, tj. art. 144 ustawy. W ocenie WSA zasadny jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił wcześniej organ I instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie prawa. Końcowo WSA wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią okoliczność ogłoszenia w dniu 17 grudnia 2007 r. upadłości J. O., obejmującej likwidację majątku dłużnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Oddziału ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 7 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 18 ust. 1-4, art. 21 ust. 1, art. 22a ust. 1, ust. 3-7, art. 27 ust. 1a, 4a i 4b ustawy o płatnościach w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 86 - dalej jako ustawa o ewidencji) oraz w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1, art. 124 ust. 1, art. 75 ust. 1 i art. 63-67 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 2 maja 2009r. oraz w zw. z art. 12 ust. 4 i 5 ustawy o ewidencji poprzez błędne przyjęcie, iż syndyk masy upadłości może wstąpić do postępowania administracyjnego i przejąć płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji, gdy dotyczą one mienia, którego własność wchodzi w skład masy upadłości, w sytuacji gdy syndyk mimo, iż na dzień składania wniosków o przyznanie płatności od trzech lat pełnił obowiązki syndyka i nie złożył w terminie ustawowym wniosku o przyznanie płatności, wniosek o przyznanie płatności złożył inny niż upadły posiadacz gruntów, a okoliczność posiadania gruntów nie była kwestionowana przez żaden inny podmiot, w sytuacji gdy przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stosowane w związku z przepisami ustawy prawo upadłościowe i naprawcze pozwalają na wyprowadzenie jedynie właściwej normy, iż syndyk może wstąpić do postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek wyłącznie w przypadku, gdy wniosek o płatność został przez upadłego złożony przed ogłoszeniem upadłości, w tym jeśli ogłoszenie upadłości wnioskodawcy nastąpiło przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności; podstawą wstąpienia syndyka do postępowania będzie art. 22a, a jeśli ogłoszenie upadłości wnioskodawcy nastąpiło po wydaniu decyzji a przed przekazaniem płatności, podstawą przejęcia płatności będzie art. 27 ust. 1a przy spełnieniu warunku, iż wniosek o przejęcie płatności zostanie złożony w terminie wraz ze złożonym uprzednio wnioskiem o wpis do ewidencji producentów, zaś w pozostałych latach syndyk działający w imieniu własnym na rzecz upadłego, o ile grunty znajdują się w jego posiadaniu (ewentualnie w posiadaniu upadłego), może złożyć wniosek o przyznanie płatności, a ponadto poprzez błędne przyjęcie, iż kwoty przyznanych J. O. płatności należy zaliczyć do masy upadłości; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1, 2 i 6, art. 18 ust. 1-4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 61 i art. 75 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze przez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, że płatność przysługuje właścicielowi gruntów i związana jest z prawem własności, mimo iż wykładnia literalna wskazanych przepisów wskazuje bez wątpienia, iż płatność przysługuje faktycznemu użytkownikowi gruntów i wiąże się z faktycznym użytkowaniem gruntów; 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 i art. 18 ust. 1-4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 61, art. 75 ust. 1 i art. 144 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż na podstawie art. 144 ustawy legitymację czynną w postępowaniu o przyznanie płatności za 2010 r. utraciła w dacie ogłoszenia upadłości małżonka upadłego; 4. przepisów prawa materialnego tj. art. 144 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust.1, art. 124 ust. 1, art. 75 ust. 1 i art. 63-67 oraz art. 53 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 2 maja 2009 r. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, w której wniosek o przyznanie płatności składał podmiot niebędący upadłym na grunty będące - zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni - w jej posiadaniu na dzień składania wniosku, a przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do upadłego i postępowań administracyjnych toczących się z udziałem upadłego; 5. art. 63 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze w zw. z art. 32 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 - dalej jako ustawa o ARiMR), poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że kwoty przyznanych płatności do gruntów rolnych zaliczyć należy do masy upadłości, w sytuacji gdy na podstawie wyżej powołanych przepisów, przy ich wykładni systemowej i celowościowej należy przyjąć, iż nie wchodzą one w skład masy upadłości; 6. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 w zw. z art. 135 art. 141 § 4, art. 106 § 3, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 75, art. 80, art. 104, art. 107 § 4 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z powołaniem się na naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego wskazanych wyżej, które to uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji nastąpiło wskutek błędnego ustalenia przez WSA stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności błędnego przyjęcia, iż wniosek został złożony przez upadłego, w sytuacji gdy wniosek o płatność za 2010 r. złożyła J. O. deklarując posiadanie przez nią wskazanych we wniosku gruntów; J. O. nie jest zaś upadłą ani stroną postępowania upadłościowego, fakt zaś iż prawo własności gruntów wskazanych we wniosku należy do masy upadłości w żaden sposób nie przesądza o prawie do płatności, które przysługują faktycznemu użytkownikowi gruntów, stąd naruszenie przez Sąd wskazanych powyżej przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, gdyby WSA nie naruszył tychże przepisów i przyjął stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych i ustalony w decyzji, skarga zostałaby oddalona; 7. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności, mimo iż zasada ta nie została naruszona, sprawa pozostała przedmiotowo i podmiotowo tożsama, a jedynie organ II instancji zastosował przepisy ustawy z dnia ustawy o płatnościach obowiązujące po dniu 15.03.2011 r., regulujące jednak tożsamy przedmiot z przepisami stosowanymi przez organ I instancji, a jednocześnie nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a., w związku z powyższym, gdyby WSA nie naruszył wskazanych przepisów postępowania, skarga byłaby oddalona, a wobec tego naruszenie tychże przepisów ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o: 1. uchylenie wyroku i oddalenie skargi syndyka względnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, iż WSA dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o płatnościach w związku z odpowiednimi przepisami Prawa upadłościowego i naprawczego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wymienione w zarzutach przepisy nie pozostawiają wątpliwości, iż prawo do złożenia wniosku o płatność przysługuje posiadaczowi gruntów faktycznie je użytkującemu, bez względu na to, czy jest posiadaczem w dobrej czy złej wierze, czy legitymuje się tytułem prawnym uprawniającym go do posiadania gruntu, czy też użytkuje go bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Warunkiem przyznania płatności jest wykazanie, że grunty objęte płatnością były użytkowane rolniczo przez wnioskodawcę w określonym czasie. Podkreślenia wymaga cel ustawy o płatnościach, którym jest finansowe wspieranie producentów rolnych tj. osób faktycznie uprawiających grunty rolne, a nie ich właścicieli. Takie gospodarowanie środkami przeznaczonymi na płatności obszarowe wynika ze wspólnotowej polityki rolnej, wspierającej faktycznych użytkowników gruntów rolnych, którzy muszą dodatkowo (oprócz posiadania) grunty te efektywnie użytkować. Organ podkreślił także, że w orzecznictwie prezentowane jest - jego zdaniem - słuszne stanowisko, iż płatności współfinansowane ze środków unijnych wspierające cele rolne, nie stanowią pożytków w rozumieniu kodeksu cywilnego (tak Sąd Okręgowy w Białymstoku w postanowieniu z dnia 15.11.2010 r., sygn. akt. II Ca 731/10). Płatności unijne - w ocenie organu - są ściśle powiązane z osobą producenta rolnego, a nadto są ukierunkowane na konkretny cel, stanowią należności o charakterze administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawnym oraz są oderwane od kwestii związanych z własnością lub innym tytułem prawnym do gruntów. Wniosek o przyznanie płatności za lata 2007, 2008, 2009, 2010 r. składała J. O., a nie J. O. (upadły). Wniosku o przyznanie płatności nie złożył również syndyk masy upadłości, mimo iż ogłoszenie upadłości nastąpiło w dniu 17.12.2007 r. W stosunku do J. O. nie ogłoszono upadłości, a zatem nie utraciła ona zdolności do czynności prawnych w zakresie posiadanego i użytkowanego przez siebie gospodarstwa. Z całą pewnością wnioskodawczyni, składając wniosek o przyznanie płatności, nie musiała legitymować się tytułem prawnym do gruntów, które zadeklarowała we wniosku. Grunty te powinna posiadać i użytkować bez względu na przysługujący jej tytuł prawny. Organ wyraził także pogląd, iż ustawa o płatnościach w sposób szczególny reguluje kwestię następstwa prawnego i dopuszczalność wstąpienia do postępowania następców prawnych wnioskodawcy. Katalog tego rodzaju sytuacji jest zamknięty, bowiem wstąpić do postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, bądź przejąć prawo do płatności, można wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 21 ust. 1, art. 22a ust. 1, 3-7, art. 27 ust. 1a, 4a i 4b ustawy o płatnościach. Okolicznością bezsporną jest, że syndyk warunków określonych w powołanych przepisach nie spełnił, nadto nie wskazał numeru ewidencji producenta rolnego. Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem przepisu art. 63 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze w zw. z art. 32 ustawy o ARiMR, przyjął, iż kwoty przyznanych płatności do gruntów rolnych zaliczyć należy do masy upadłości. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wchodzi do masy upadłości mienie, które jest wyłączone od egzekucji według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. Zgodnie natomiast z art. 32 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej lub wierzytelności wynikające z umów z tytułów płatności określonych w odrębnych przepisach, realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na ich współfinansowanie, nie podlegają zajęciu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego oraz przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należności, o których mowa w ww. przepisie to m.in. płatności bezpośrednie. Nie wchodzą więc one do masy upadłości, co znajduje uzasadnienie również w zasadach i celach ich przyznawania. Uzasadniając sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia procedury organ wskazał, iż WSA niewłaściwie przyjął, że Dyrektor Oddziału ARiMR naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W jego ocenie rozstrzygana sprawa, zarówno na etapie administracyjnego postępowania pierwszoinstancyjnego jak i postępowania odwoławczego pozostała przedmiotowo i podmiotowo tożsama. Organ odwoławczy zastosował jedynie przepisy ustawy o płatnościach obowiązujące po dniu 15 marca 2011 r., które jednak regulują tożsamy przedmiot z przepisami stosowanymi przez organ I instancji, tj. kwestię następstwa prawnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż powołanie w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej odwołaniem błędnej podstawy prawnej (np. w związku ze zmianą przepisów prawnych) nie uzasadnia uchylenia tej decyzji, jeśli jej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. WSA, sprzecznie z materiałem zgromadzonym w aktach administracyjnych, dokonał ustalenia, iż wniosek został złożony przez upadłego w sytuacji gdy złożyła go J. O. deklarując posiadanie wymienionych w nim gruntów. J. O. nie jest natomiast upadłą. To, że prawo własności gruntów wskazanych we wniosku należy do masy upadłości w żaden sposób nie przesądza o prawie do płatności, które przysługuje faktycznemu użytkownikowi danych gruntów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną syndyk masy upadłości wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Na skutek informacji o zakończeniu postępowania upadłościowego uzyskanych od syndyka masy upadłości, Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Sądu Rejonowego [...] z wnioskiem o wskazanie aktualnego stanu sprawy upadłości [A]. W odpowiedzi Sąd Rejonowy wskazał, iż w dniu 14 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...] zostało wydane postanowienie, którym na wniosek syndyka postępowanie upadłościowe przedsiębiorcy J. O. obejmujące likwidację jego majątku zostało umorzone. Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r., J. O., wskazując na umorzenie postępowania upadłościowego i wstąpienie do niniejszego postępowania w miejsce syndyka, wniósł o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału ARiMR, 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi syndyka, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3. odstąpienie od obciążania J. O. kosztami postępowania. W uzasadnieniu nadesłanego pisma J. O. wskazał, iż w całości popiera zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany wyznaczonymi przez stronę granicami sprawy oraz podniesionymi przez nią w środku odwoławczym zarzutami. Sąd ten uwzględnia jednakże z urzędu nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie określone w § 2 wspomnianego artykułu. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jednak nieważności postępowania prowadzonego w pierwszej instancji przez WSA w Łodzi, co umożliwia merytoryczną ocenę podniesionych zarzutów. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty procesowe, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Oceniając zatem pierwszy z podniesionych zarzutów procesowych (w skardze kasacyjnej oznaczony nr 6) należy stwierdzić, iż jest on chybiony. Jego analiza wskazuje, iż organ wnoszący środek odwoławczy upatruje procesowej wadliwości wyroku w błędnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, tj. niezasadnym przyjęciu, iż wniosek o płatność za 2010 rok został złożony przez upadłego w sytuacji, gdy złożyła go J. O. - jego żona, prowadząca odrębne gospodarstwo rolne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego twierdzenia. Wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wyraził sugerowanego przez organ poglądu, jakoby wniosek o płatność złożył upadły, a nie jego małżonka. Wręcz przeciwnie, WSA w Łodzi był świadomy tego, iż sporny wniosek o płatność za 2010 rok został złożony przez J. O., co wyraźnie podkreślił w części wstępnej uzasadnienia. Źródło nieporozumienia w tej sytuacji wynika zatem z niezrozumienia przez organ twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie błędnie rozpoznano wniosek osoby (żona upadłego), która nie posiadała legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, w związku z ogłoszoną upadłością przedsiębiorcy, w którego miejsce wstąpił syndyk masy upadłości. Stanowisko to nie jest więc konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co do osoby składającej wniosek, ale przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego, w zakresie skutków ogłoszenia upadłości i jej wpływu na postępowania administracyjne prowadzone "z udziałem" masy upadłości. Trafny jest natomiast drugi z podniesionych zarzutów procesowych (w skardze kasacyjnej oznaczony nr 7), kwestionujący przyjęte przez WSA stanowisko, co do naruszenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. WSA w Łodzi wadliwie przyjął, iż organ odwoławczy zmienił rodzaj sprawy i orzekł w innym zakresie niż wcześniej organ I instancji. Niezasadne jest w szczególności twierdzenie, iż o takowej zamianie - w tej konkretnej sprawie - świadczy modyfikacja podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, co miało doprowadzić do rzekomej zmiany tożsamości sprawy. W środku odwoławczym słusznie podniesiono, iż pomimo wskazania na niewłaściwą podstawę prawną w decyzji pierwszoinstancyjnej i jej skorygowania przez Dyrektora ARiMR, sprawa na etapie postępowania odwoławczego nadal pozostała przedmiotowo i podmiotowo tożsama. Organ zasadnie wskazał więc, iż rozpoznając odwołanie zastosował aktualne, na przyjęty moment merytorycznej oceny, przepisy prawa. Uchybienie organu I instancji (błędnie podane przepisy prawa) nie uzasadniało bowiem uchylenia decyzji, gdyż samo rozstrzygnięcie było prawidłowe (słusznie odmówiono syndykowi przyznania płatności w trybie transferowym). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd i wskazuje, że pomimo wskazania nominalnie innych przepisów prawa na etapie postępowania odwoławczego, przedmiot sprawy, dotyczący rozpoznania wniosku transferowego syndyka oraz jej okoliczności pozostały tożsame. Nie doszło zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, którą można określić jako obowiązek orzeczenia o danym stanie, bądź żądaniu strony, przez dwie instancje administracyjne. Naruszenie tejże zasady miałoby miejsce wówczas, gdyby po raz pierwszy o danej kwestii orzekał organ odwoławczy, a nie organ I instancji. Taka zaś sytuacja - jak wskazano - nie występuje w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla równocześnie, iż może się zdarzyć, że zastosowanie innych przepisów materialnych na etapie postępowania odwoławczego doprowadzi do naruszenia wskazywanej zasady dwuinstancyjności. W takiej sytuacji niezbędne byłoby jednak ustalenie, iż daną kwestię (np. żądanie wniosku) po raz pierwszy rozpoznano dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, z pominięciem organu I instancji. W niniejszej sprawie taka sytuacja (co już podkreślano) nie miała jednak miejsca, bowiem przedmiotem rozpoznania tak w I jak i w II instancji administracyjnej był wniosek transferowy syndyka masy upadłości, zaś powody odmowy jego uwzględnienia, nawet przy różnie wskazanych przepisach prawa materialnego, pozostały tożsame. W ocenie NSA, zasadność powyższego zarzutu procesowego nie miała jednakże kluczowego wypływu na wynik sprawy rozpoznanej przez WSA w Łodzi, bowiem główny argument, jakim kierował się Sąd uchylając decyzje administracyjne, ma swoje źródło w zastosowanych przepisach Prawa upadłościowego i naprawczego, określających pozycję i uprawnienia syndyka względem masy upadłości. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, było natomiast przywołane przez Sąd pierwszej instancji jako dodatkowy motyw, mający uzasadniać uchylenie decyzji obu instancji. Odnosząc się z kolei do szeroko sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego (w skardze kasacyjnej oznaczonych nr 1-5) należy zauważyć, iż w istocie kwestionują one przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, będące konsekwencją dokonanej przez WSA oceny skutków ogłoszenia upadłości względem J. O. Po pierwsze, organ kwestionuje twierdzenie, iż z dniem ogłoszenia upadłości, w sytuacji, w której grunty rolne wchodzące w skład masy upadłości, zostały zgłoszone do dopłat przez ich użytkownika, niebędącego jednak upadłym, to syndykowi przysługuje uprawnienie do przejęcia płatności przyznanej temu właśnie producentowi rolnemu (faktycznie użytkującemu nieruchomości wchodzące w skład masy upadłości). Wszelkie bowiem postępowania względem masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone tylko i wyłącznie z udziałem syndyka, zatem zgłoszenie do dopłat gruntów rolnych wchodzących w jej skład przez innego producenta niż upadły powoduje, że to syndyk nabywa uprawnienie do ich przejęcia. W konsekwencji, organ zwalcza twierdzenie, iż płatności rolne przysługują właścicielowi gruntów, a nie ich faktycznemu użytkownikowi. Po drugie, Dyrektor Oddziału ARiMR kwestionuje twierdzenie, iż w przypadku ogłoszenia upadłości, małżonka upadłego utraciła prawo do zgłoszenia do płatności jako samodzielny producent rolny gruntów rolnych wchodzących do masy upadłości. Skutki ogłoszenia upadłości w zakresie możliwości występowania o dopłaty bezpośrednie odnoszą się zatem do małżonki upadłego, uniemożliwiając jej w istocie wnioskowanie o nie, zaś przyznane płatności rolne wchodzą w skład masy upadłości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż ogłoszenie upadłości z opcją likwidacji majątku upadłego pociąga za sobą daleko idące skutki w sferze zarówno uprawnień samego upadłego, jak i osób pozostających z nim w różnego rodzaju relacjach tak rodzinnych, jak i biznesowych (dłużnicy, wierzyciele). Jest więc oczywiste, iż stosowne regulacje ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze mają zagwarantować najbardziej efektywne przeprowadzenie procesu zaspokojenia wierzycieli upadłego, z majątku jaki mu pozostał. Nie może zatem dziwić, iż zasady postępowania upadłościowego mają generalnie pierwszeństwo w odniesieniu do innych postępowań. Uprzywilejowanie to nie oznacza jednak, iż ogłoszenie upadłości uprawnia do niczym nieskrępowanego ingerowania w stosunki prawne, zwłaszcza innych podmiotów, w sposób naruszający podstawowe zasady kreowania tych stosunków, określone w innych przepisach prawa. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie to żona upadłego zgłosiła do płatności za rok 2010 działki wchodzące w skład masy upadłości, deklarując jednocześnie, iż jest ich użytkownikiem oraz twierdząc, że użytkowane grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, wymaganymi dla przyznania tego rodzaju wsparcia. Jest przy tym bezsporne (żadna ze stron tego nie kwestionowała), iż rzeczywiście grunty rolne wchodzące w skład masy upadłości, były użytkowane przez J. O., a nie przez syndyka tej masy, czy wcześniej przez upadłego. Podmioty te nie miały nad tymi gruntami władztwa posesoryjnego (nie użytkowały ich rolniczo), nie spełniały więc wymagań do skutecznego ubiegania się o płatności. Słusznie wskazuje zatem organ odwoławczy, przytaczając w zarzucie nr 2 odpowiednie przepisy prawa, iż płatności bezpośrednie przysługują temu, kto faktycznie dany grunt uprawia, nie zaś temu, kto ma do niego tytuł prawny. Naturalną konsekwencją powyższego jest, że właściciel gruntu, nie będący jego faktycznym użytkownikiem, nie otrzyma płatności. Jest to fundamentalna zasada pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wsparcie to przysługuje bowiem podmiotom faktycznie gospodarującym na danym gruncie, a nie ich nominalnym właścicielom. Na uwagę zasługuje również fakt, iż syndyk masy upadłości, w celu odzyskania pobranych przez J. O płatności, nie skierował swoich kroków na drogę postępowania cywilnego. Nie próbował więc dochodzić zwrotu pobranych "pożytków cywilnych" z nieruchomości rolnych, bądź wynagrodzenia za korzystanie z gruntów w drodze stosownego powództwa o zapłatę, a wystąpił do właściwego organu o przejęcie płatności w drodze ich transferu, tak jakby w pełni wstąpił w prawa i obowiązki podmiotu wnioskującego o to pierwotnie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż chociaż co do zasady nie można wykluczyć w ogóle takiej sytuacji (wstąpienie w obowiązki upadłego w sprawach z zakresu płatności bezpośrednich i kontynuowanie ich pobierania), to jednak nie mogło to mieć miejsca w sprawie niniejszej. Syndyk uzasadnił złożony wniosek transferowy wyłącznie tym, iż stał się jedynie uprawnionym do zarządu majątkiem upadłego, w skład którego weszły nieruchomości zgłoszone przez J. O. Na tej podstawie rości sobie prawo do przejęcia płatności jej przyznanych, pomimo, iż nie spełnia warunków do ich przyznania (nie uprawia gruntów objętych wsparciem). Jeszcze raz podkreślić trzeba, iż jednym z podstawowych elementów otrzymania płatności bezpośrednich jest posiadanie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, iż ta cecha po stronie syndyka masy upadłości nie występuje, bowiem celem jego działań nie było wstąpienie w rolę producenta rolnego realizującego założenia wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Syndyk nie może przejąć płatności innego podmiotu, który nie jest upadłym, tylko dlatego, że ten faktycznie uprawia grunty chodzące w skład masy upadłości. Tym samym nie jest zasadne twierdzenie, iż J. O. nie mogła zgłosić faktycznie przez siebie użytkowanych gruntów do płatności bezpośrednich. Należy także wskazać, iż kwestia, czy płatności bezpośrednie stanowią "pożytki cywilne" rzeczy wchodzących w skład masy upadłości, nie może być rozstrzygnięta w niniejszym postępowaniu. Orzekanie w tego rodzaju sprawach należy bowiem do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Na tle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., stwierdzając iż zarzuty naruszenia prawa materialnego są w znacznej części uzasadnione, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i oddalił skargę syndyka masy upadłości [A]. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. przyjmując, że z uwagi na zmiany podmiotowe po stronie skarżącej, niecelowe byłoby obciążanie J. O. kosztami postępowania, na które nie miał wpływu.