II SA/Op 109/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K., A. M., J. J., A Sp. z o.o. w [...] – Wspólnicy Spółki Cywilnej B s.c. na rozstrzygnięcie Publicznego Przedszkola nr 7 Integracyjnego w Brzegu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym M. K., A. M., J. J., A Sp. z o.o. w [...] - Wspólnikom Spółki Cywilnej B s.c. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem wpisu od skargi. Pismem datowanym na dzień 17 listopada 2011 r. działający w imieniu spółki cywilnej [...] we [...] wspólnik – A. M. zwrócił się do Publicznego Przedszkola Integracyjnego nr 7 w Brzegu o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie : 1. informacji co do częstotliwości, terminów, godzin i czasu trwania w przedszkolu zajęć muzycznych, tj. w szczególności koncertów, teatrzyków, przedstawień, występów i zabaw muzycznych organizowanych i planowanych w roku przedszkolnym 2011/2012; 2. udostępnienie kserokopii umów z wykonawcami wyżej wymienionych zajęć. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że znajduje on uzasadnienie w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż każdemu przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej i od osoby takiej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Pismem z dnia 1 grudnia 2011 r., nr [...] Dyrektor Publicznego Przedszkola Integracyjnego nr 7 w Brzegu poinformował wnioskodawcę, że przedszkole nie podpisało umów na prowadzenie przedmiotowych zajęć, o których stanowi wniosek o udostępnienie informacji. Wskazało jednocześnie, że zajęcia muzyczne w przedszkolu są powadzone przez zatrudnionego w przedszkolu nauczyciela, który posiada kwalifikacje w tym zakresie, natomiast teatrzyki, przedstawienia są występami okazjonalnymi w zależności od potrzeb przedszkola. Odpowiedź nadana została do wnioskodawcy w dniu 16 listopada 2011 r. Pismem datowanym na dzień 13 grudnia 2011 r. działający w imieniu spółki cywilnej [...] we [...] wspólnik – A. M. ponownie zwrócił się do Publicznego Przedszkola Integracyjnego nr 7 w Brzegu o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie informacji dotyczącej częstotliwości, terminów, godzin i czasu trwania w przedszkolu zajęć muzycznych, tj. w szczególności koncertów, teatrzyków, przedstawień, występów i zabaw muzycznych organizowanych i planowanych w roku przedszkolnym 2011/2012 oraz udostępnienie kserokopii umów z wykonawcami tych zajęć. Uzasadniając swoje żądanie wskazał, ze udzielona odpowiedź jest wysoce ogólna i niewystarczająca. W odpowiedzi na powyższe pismo, Dyrektor Publicznego Przedszkola Integracyjnego nr 7 w Brzegu poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 12 stycznia 2012 r., że przedszkole nie podpisywało w minionych latach, jak i w roku przedszkolnym 2011/2012 żadnych umów na prowadzenie teatrzyków, przedstawień, koncertów, występów i zabaw muzycznych. Organizowanie okazjonalnych teatrzyków odbywa się ze środków finansowych Rady Rodziców i stąd też z powyższym zapytaniem należy zwrócić się w tym zakresie do Rady Rodziców. Pismem datowanym na dzień 7 lutego 2012 r. wnioskodawca - A. M., M. K., J. J., [...] sp. z o.o. w [...] wspólnicy spółki cywilnej [...] we [...] zwrócili się do Burmistrza Miasta Brzegu z wnioskiem o podjęcie interwencji w przedmiocie udzielenia przez Publiczne Przedszkole Integracyjne nr 7 w Brzegu informacji objętej wnioskiem z dnia 17 listopada 2011 r. Pismem datowanym na dzień 13 lutego 2012 r. Dyrektor Publicznego Przedszkola Integracyjnego nr 7 w Brzegu udzielił wnioskodawcy informacji o terminach występów teatralnych i muzycznych oraz czasie ich trwania. Odmówił udzielenia informacji w przedmiocie przedłożenia kopii umów zawartych z wykonawcami, odsyłając w tym zakresie wnioskodawcę do Rady Rodziców. Odpowiedź dyrektora przedszkola doręczona została wnioskodawcy w dniu 21 lutego 2012 r. Skargę na odmowę udostępnienia informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli wspólnicy spółki cywilnej [...] we [...] - A. M., M. K., J. J., [...] sp. z o.o. w [...], skarżąc w całości rozstrzygnięcie Publicznego Przedszkola Integracyjnego nr 7 w Brzegu z dnia 1 grudnia 2011 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na temat częstotliwości, terminów, godzin i czasu trwania w przedszkolu zajęć muzycznych, tj. w szczególności koncertów, teatrzyków, przedstawień, występów i zabaw muzycznych organizowanych i planowanych w roku przedszkolnym 2011/2012, jak i odmowę udostępnienia kserokopii umów z wykonawcami przedmiotowych zajęć. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, o które zwrócił się we wniosku z dnia 17 listopada 2011 r., w sytuacji, gdy strona przeciwna w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. potwierdziła, że posiada informację publiczną w zakresie żądanym przez skarżącego; art. 39 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wskazanie stronie skarżącej, że do udzielenia informacji jest właściwa Rada Rodziców przedszkola, gdy z powołanych przepisów, jak i z przepisów wykonawczych do ustawy o systemie oświaty wynika, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji jest dyrektor przedszkola. W uzasadnieniu skargi skarżący, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, a także przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o systemie oświaty, dowodził, że dyrektor przedszkola jest organem, który kieruje bieżącą działalnością przedszkola i jest organem upoważnionym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto to właśnie dyrektor przedszkola dopuszcza do użytku w danym przedszkolu program wychowania przedszkolnego oraz jest odpowiedzialny za zorganizowanie pracy przedszkola w danym roku przedszkolnym, a co za tym idzie dysponuje wszelką wiedzą na temat planowanych i organizowanych na terenie przedszkola zajęć. Stąd też w przedmiotowej sprawie dyrektor przedszkola zobowiązana była zwrócić się z zapytaniem do Rady Rodziców tego przedszkola o udzielenie informacji w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. Rada Rodziców jest bowiem wyłącznie organem wewnętrznym i społecznym przedszkola, który nie jest upoważniony do przekazywania podmiotom zewnętrznym jakichkolwiek informacji publicznych związanych z działalnością przedszkola. Wskazując na powyższe skarżący wskazywał, że stanowisko Dyrektora Przedszkola, jako niezgodne ze stanem prawnym winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Publiczne Przedszkole Integracyjne nr 7 w Brzegu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny jaki wystąpił w niniejszej sprawie podkreślało, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie są przejawem aktywności władzy publicznej, nie są wytworzone przez organ i nie odnoszą się do tegoż organu. Skoro zatem żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, to kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia w ogóle nie podlega kontroli sądowej. Dalej uzasadniał organ, że postępowanie w tej sprawie winno zostać umorzone, gdyż skarżącemu udzielona został informacja, której żądał. Zauważył także, iż rozstrzygnięcie z dnia 12 stycznia 2012 r., nr [...], zawiera podstawowe elementy decyzji tzn. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania decyzji, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis z podaniem nazwiska i imienia piastuna organu. Niezależnie od wadliwości tego aktu, z powodu braku innych wymaganych prawem elementów decyzji administracyjnej określonych przepisem art. 107 § 1 K.p.a., adresatowi przysługuje prawo złożenia od niej odwołania. W ocenie organu wniosek skarżącego mógłby być uznany nadto za informację przetworzoną, a skarżący w tym zakresie nie wykazał istnienia interesu publicznego w pozyskaniu żądanych informacji. W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2012 r. skarżący prezentował stanowisko, że dyrektor przedszkola zobowiązany był udzielić żądanych informacji, gdyż nie miały one charakteru informacji przetworzonej oraz były informacja publiczną. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2012 r. skarżący wskazał, że złożył środek odwoławczy od pisma odmawiającego udzielenia odpowiedzi do Burmistrza Miasta Brzeg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270), dalej P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja, czynność czy też akt jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność czynności (decyzji) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może taką czynność uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny jest pismo Dyrektora Publicznego Przedszkola Integracyjnego nr 7 w Brzegu z dnia 1 grudnia 2011 r., nr [...], z treści, którego wynika, zdaniem skarżącego, że organ odmawia udzielenia informacji w przedmiocie dotyczącej częstotliwości, terminów, godzin i czasu trwania w przedszkolu zajęć muzycznych, tj. w szczególności koncertów, teatrzyków, przedstawień, występów i zabaw muzycznych organizowanych i planowanych w roku przedszkolnym 2011/2012 oraz udostępnienie kserokopii umów z wykonawcami tych zajęć. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. (Dz.U. z 2001r., Nr 112, poz.1198 ze zm.) o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej ustawą, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych. Zauważyć należy również, iż ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wymienił wprawdzie wprost żadnych organów władzy publicznej, ale w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy zatem, że dyrektor przedszkola publicznego wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiedniej do wieku i osiągniętego rozwoju. Stanowi integralną część systemu oświaty i edukacji. Wykonując zadania publiczne dysponuje majątkiem publicznym, chociażby z tego względu, że zajęcia odbywają się na terenie przedszkola. Stąd też ciąży na nim obowiązek udzielania informacji, które spełniają kryterium przedmiotowe informacji publicznej. W ocenie skarżącego, informacje, o które wystąpił, mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpujący (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala, zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 3b i 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust.1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, a także dane publiczne, które w punkcie 4 art. 6 ust. 1 ustawy wymienione zostały w sposób przykładowy, a nie pełny. Zakres przedmiotowy art. 6 ust. 1 pkt 5 c ustawy obejmuje informacje dotyczące majątku publicznego, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przedszkole publiczne funkcjonuje w obiektach stanowiących majątek publiczny, co najmniej jednostek samorządu terytorialnego oraz otrzymuje publiczne środki na funkcjonowanie. Domaganie się, zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z funkcjonowaniem przedszkola oraz programem wychowania przedszkolnego, który obejmuje realizację edukacji muzycznej i kulturalnej dzieci, a więc i zajęć muzycznych, koncertów, teatrzyków, przedstawień i zabaw muzycznych oraz dokumentów potwierdzających wydatki z tym związane stanowi informację publiczną. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacja publiczna to zatem każda informacja związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Obywatel ma prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, a żądana informacja dotyczy właśnie spraw publicznych to jest m.in. zasad funkcjonowania podmiotów władzy publicznej oraz zasad gospodarowania mieniem i finansami przez jednostki samorządu terytorialnego, to należność czy też wynagrodzenie za wykonane na rzecz organu czynności i usługi, a zatem sposób wydatkowania środków finansowych mieści się w definicji informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 2157/11- http://www.nsa.gov.pl). Okoliczność, że umowy dotyczące realizacji koncertów, teatrzyków oraz występów nie były zawierane przez organ, lecz przez Radę Rodziców prowadzi do stwierdzenia, że Rada Rodziców nie jest organizacją społeczną uprawnioną do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jest ona organem społecznym reprezentującym rodziców dzieci, które uczęszczają do przedszkola, ale tylko wewnątrz systemu oświaty. Odnośnie zaś funduszy gromadzonych przez radę to wskazać należy, po pierwsze, że skoro rada jest w istocie organem placówki (art. 50 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz.2572 ze zm.) to gromadzone przez nie fundusze są funduszami przedszkola, na potrzeby którego mogą być wyłącznie przeznaczone. Dostrzec należy nadto, że ustawa o systemie oświaty w art. 50 ust. 3 posługuje się tylko pojęciem gromadzenie, a nie wydatkowanie. Nadto środki gromadzone przez radę rodziców są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 stycznia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240). W świetle powyższego należy stwierdzić, iż żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej, a zatem organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musiała przybrać formę decyzji. Nie wydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Odnosząc powyższe do treści pisma Dyrektora Publicznego Przedszkola Integracyjnego nr 7 w Brzegu z dnia 1 grudnia 2012 r., nr [...], którym poinformował wnioskodawcę że przedszkole nie podpisywało w minionych latach, jak i w roku przedszkolnym 2011/2012 żadnych umów na prowadzenie teatrzyków, przedstawień, koncertów, występów i zabaw muzycznych. Zajęcia muzyczne prowadzone są przez nauczyciela posiadającego kwalifikacje i zatrudnionego w przedszkolu. Natomiast teatrzyki, przedstawienia są występami okazjonalnymi w zależności od potrzeb przedszkola, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom organu pisma powyższego nie można uznać za decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko w wyraźnie wskazanych tą ustawą sytuacjach, a to m.in. w art. 16 ust. 2 ustawy. Powyższe oznacza zatem, że skoro skarżący skarży rozstrzygnięcie organu z dnia 1 grudnia 2011 r., a nie bezczynność organu w udzieleniu mu informacji, to w pierwszej kolejności ocenić należało czy zaskarżone pismo było decyzją odmowną, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pominięcie rozstrzygnięcia (osnowy) powoduje, że określone pismo nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Inaczej mówiąc skoro w treści pisma nie da się wyróżnić sentencji, która winna w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Osnowa decyzji winna być jasna i precyzyjna, a zarazem zrozumiały dla stron i nawet bez uzasadnienia dawać wyraz woli organu. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie stanowisko zajął organ (przejaw jego woli), a więc jakie uprawnienia zostały przyznane lub nie lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Tylko brak niektórych elementów w akcie, nie pozbawia go charakteru decyzji. Do tych braków nie należy jednak oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Brak sentencji w treści pisma przesądza o niemożności uznania takiego pisma za wadliwą decyzję. Analizując zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Dyrektora Publicznego Przedszkola nr 7 w Brzegu z dnia 1 grudnia 2011 r. oraz mając na uwadze żądanie skargi, stwierdzić należy, że nie zawiera ono jednego z obligatoryjnych elementów, które pozwalałoby na uznanie go za decyzję administracyjną. W piśmie tym brak jest bowiem rozstrzygnięcia. Skoro zatem w sprawie nie została wydana decyzja, a z treści uzasadnienia pisma skarżący wywnioskował, że organ odmawia udzielenia mu informacji, to brak udzielenia żądanej informacji skarżący mógł zaskarżyć jedynie w ramach skargi na bezczynność, czego nie uczynił (por. żądanie skargi oraz treść pisma skarżącego z dnia 30 maja 2012 r.). Skarżący uznał zaskarżone pismo za rozstrzygnięcie w sprawie (decyzję) i za takim uznaniem przemawia także złożenie przez niego odwołania do Burmistrza Brzegu. Zgodnie z art. 58. § 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie nieistnienie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie pozwalało Sądowi na procedowanie w sprawie. Sąd bowiem stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. orzeka w sprawach skarg na decyzje, a skarżący skarżył rozstrzygnięcie organu z dnia 1 grudnia 2011 r. Niezależnie od powyższego, nawet, gdyby przyjąć, że w sprawie wydana została w dniu 1 grudnia 2011 r. wadliwa decyzja to i tak niemożliwym byłoby jej skuteczne zaskarżenie, gdyż byłaby ona decyzją organu I instancji, a nie decyzją organu odwoławczego. Art. 52 § 1 P.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środka zaskarżenia, jeżeli służył on skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. Ustawa zaś o dostępie do informacji publicznej przewiduje w art. 16 ust. 2 przewiduje środki zaskarżenia, na co wskazywano powyżej. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 10