I OSK 2407/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 648/12 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 648/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. D., uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], którymi odmówiono M. D. udzielenia informacji publicznej przetworzonej. M. D., wnioskiem z 23 grudnia 2011 r., zwrócił się do Ministra Finansów o udzielenie odpowiedzi na kilkadziesiąt pytań zgrupowanych w 20 punktach, dotyczących zmian organizacyjnych w Ministerstwie Finansów w latach 2006–2007, związanych z utworzeniem Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego i likwidacją Departamentu Instytucji Finansowych, a nadto o włączenie do tej odpowiedzi regulaminu organizacyjnego Departamentu Rozwoju za lata 2006–2011, szczegółowego zakresu obowiązków wydziałów tego Departamentu oraz szczegółowego zakresu obowiązków służbowych pracowników wydziałów pionu bankowego i rynku kapitałowego. Minister Finansów udostępnił regulamin organizacyjny i szczegółowy zakres zadań wydziałów, a co do pozostałej części wniosku stwierdził, iż udostępnienie informacji wymaga przetworzenia i wobec tego wezwał M. D. do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. M. D. jako kluczową przesłankę wskazał zamiar dokonania porównania potencjału intelektualnego pracowników Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego ze stanem Departamentu Instytucji Finansowych, co ma mu umożliwić przygotowanie opracowania analityczno-studialnego, które chciałby skierować do osób posiadających właściwe przygotowanie merytoryczne i kompetencyjne, a nadto opracowanie szkoleń z zakresu kapitałowego dla pracowników Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego i złożenie kilkunastu ofert w tym zakresie pro publico bono. Minister Finansów, decyzją z [...] lutego 2012 r. cytowaną na wstępie, odmówił udostępnienia informacji, stwierdzając, iż jest to informacja przetworzona, bowiem zmiany organizacyjne nie były czynnością jednorazową, ale szeregiem działań o zróżnicowanym, złożonym i niejednorodnym charakterze, a w celu jej udzielenia musiałby porównywać stany kadrowe, kwalifikacje pracowników, zmiany w tych kwalifikacjach, rotacje, a także gromadzić materiały archiwalne i poddać je szczegółowej analizie wg kryteriów wynikających z pytań. Stwierdził też, że M. D. nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego ani też związku przyczynowo-skutkowego między żądanymi informacjami, a przedstawionym celem ich pozyskania. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Finansów, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wskazaną na wstępie, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2012 r., wyjaśniając co należy rozumieć przez informację przetworzoną, a także podkreślając niewskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Nadto organ dokonał analizy pytań celem wykazania, że udzielenie odpowiedzi wiązałoby się z przekazaniem informacji przetworzonej. Analiza ta dotyczyła łącznie pytań ujętych w punktach 3, 4, 12, 13, 14, 19 i też odrębnie w pozostałych punktach wniosku. Rozpoznając skargę M. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił przepisy Konstytucji RP dotyczące informacji publicznej i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a przenosząc to na grunt sprawy stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczył niewątpliwie informacji publicznej, wyjaśnił, iż przez informację publiczną przetworzoną należy rozumieć taką, która jest informacją nową, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci i podkreślając, że prawo do informacji publicznej należy interpretować na korzyść podmiotu ubiegającego się o nią. Sąd stwierdził, że należy podzielić stanowisko organu, iż wniosek skarżącego oceniony właściwie dotyczy co do zasady informacji przetworzonej, jednak niewykluczone jest, że niektóre pytania i punkty analizowane samodzielnie takiej informacji nie dotyczą, zaś odmowa udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego nie oznacza, że każdy przypadek wyłączenia możliwości udostępnienia informacji, o ile żądanie jest możliwe do uwzględnienia w zakresie niewymagającym przetworzenia informacji. Wojewódzki Sąd uznał jednak, że analizy pytań pod takim kątem organ nie dokonał, gdyż w decyzji pierwszoinstancyjnej w ogóle nie odnosił się do pytań wniosku, zaś analiza pytań w decyzji drugoinstancyjnej była w istocie ogólnikowa i pobieżna (swoje twierdzenie Sąd oparł na przykładowej analizie odpowiedzi Ministra na pytania z punktów 3, 4, 12, 13, 14, 19). Sąd zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu co do braku istotnego interesu publicznego. Zdaniem Sądu pobieżna analiza przez organ pytań nie pozwala w istocie na stwierdzenie czy rzeczywiście odpowiedź miałaby charakter zawsze przetworzony, czy też niektóre z nich są informacją prostą. Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Finansów wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), "p.p.s.a.": I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że udzielenie odpowiedzi na niektóre pytania zawarte we wniosku Pana M. D. z dnia 23 grudnia 2011 r., nie stanowi informacji przetworzonej, podczas gdy Minister Finansów nie dysponuje gotową informacją, stanowiącą odpowiedź na zadane pytania, a udzielenie takiej odpowiedzi wymaga wytworzenia nowej informacji, 2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielenie informacji na niektóre z postawionych we wniosku pytań, z pominięciem innych, które są z nimi wzajemnie powiązane, jest działaniem zgodnym z przepisami ustawy, mającym na celu dbałość o dobro publiczne jakim jest prawo do dostępu do informacji istotnej dla ogółu obywateli. II. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów narusza przepisy postępowania, bez jednoczesnego wskazania uchybień i przeprowadzenia analizy wpływu tych uchybieniu na wynik sprawy, przy jednoczesnym pominięciu art. 151 p.p.s.a., 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowość i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia oraz pominięcie istotnych ustaleń faktycznych, wynikających z zebranego materiału dowodowego, zgodnie z którymi została stronie udostępniona informacja prosta, zaś udzielenie odpowiedzi na pytania zadane przez Pana M. D. wymaga przetworzenia informacji publicznej, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, 4) art. 153 p.p.s.a. poprzez związanie Ministra Finansów oceną i częściowymi wskazaniami co do sposobu dalszego postępowania przez Ministra Finansów, które są niewykonalne. M. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zarzucić braku zasadności w ocenie badanych przez ten Sąd decyzji Ministra Finansów. Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje decyzją administracyjną, zatem do postępowania poprzedzającego jej wydanie i do niej samej odnoszą się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, ujęta w art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organ administracji prowadząc postępowanie jest obowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu sprawy. Tylko bowiem takie działanie organu, które z kolei powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), pozwala na załatwienie sprawy co do jej istoty. Inaczej mówiąc organ jest obowiązany tak prowadzić postępowanie i w taki sposób wyjaśnić okoliczności sprawy, aby nie było wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia. W razie bowiem kontroli przez sąd administracyjny, musi być podstawa do oceny, która ze stron postępowania administracyjnego "ma rację", tj. czy sprawa została tak wyjaśniona, że dojrzała do rozstrzygnięcia, a rozstrzygniecie znajduje oparcie w materiale dowodowym. Przenosząc powyższe na grunt decyzji odmownej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) decyzja ta musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia. Jeżeli idzie z kolei o niniejszą sprawę to postępowanie Ministra Finansów powinno było sprowadzać się do takiej analizy pytań postawionych przez M. D., która, mając na uwadze art. 7 k.p.a., pozwoliłaby na dokładne wyjaśnienie stanu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że takiego działania organ nie przeprowadził, z czym należy się zgodzić. Minister Finansów odmówił udzielenia M. D. odpowiedzi na zadane przez niego pytania, zgrupowane w 20 punktach, uznając, iż wymagają informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd uznał, że na skutek pobieżnej w istocie analizy pytań kontrola co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia nie jest możliwa z uwagi na brak wnikliwości w ocenie pytań przez organ, a co za tym idzie należytego wykazania, że odpowiedź na wszystkie zadane pytania wymaga rzeczywiście udostępnienia informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku dokonał analizy niektórych odpowiedzi udzielonych przez Ministra Finansów na niektóre z pytań M. D. wykazując, że nie uzasadniono w sposób niewątpliwy charakteru informacji przetworzonej. Co należy przez taką informację rozumieć Sąd wyjaśnił i stwierdził też, że niektóre pytania na pewno takiej informacji nie wymagają. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem, że uznanie przez organ, że wszystkie pytania wymagają informacji przetworzonej, bez dogłębnej ich analizy i odmowa udostępnienia w związku z tym informacji nie miało cech dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sprawa jeszcze nie dojrzała do rozstrzygnięcia co do jej istoty, bowiem organ nie wykazał w sposób niewątpliwy, które z pytań wymagają rzeczywiście przetworzenia informacji, a które wcale nie, gdyż zaskarżone decyzje odpowiedzi na to nie dają. Decyzja pierwszoinstancyjna w ogóle nie zajmowała się analizą pytań pod tym kątem, zaś drugoinstancyjna czyniła to tylko pobieżnie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).