II SA/Sz 1134/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. nr VI/73/11 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej" w Szczecinie oddala skargę. Rzecznik Praw Obywatelskich, działając w trybie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), pismem z dnia [...] r. zmodyfikował uprzednio wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę z dnia[...]., zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Sz 562/11, dotyczącą § 2 ust. 2 pkt 7 Statutu jednostki budżetowej Gminy Miasto [...] "Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej" – stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 4 listopada 2010 r., Nr IX/N/1391/10 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej" w Szczecinie wskazując, że przedmiotem jego skargi jest obecnie § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a Statutu Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej w [...] w brzmieniu nadanym tej jednostce redakcyjnej uchwałą Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. Nr VI/73/11 zmieniającą ww. uchwałę z dnia 4 listopada 2010 r. W wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 14 września 2011 r., pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] r. zostało zarejestrowane jako odrębna skarga pod sygn. akt II SA/Sz 1134/11. Postanowieniem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 562/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie umorzył postępowanie sądowe w sprawie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 4 listopada 2010 r. nr IX/N/1391/10 w przedmiocie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej" w zakresie obejmującym zaskarżenie § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a Statutu Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej w Szczecinie, w brzmieniu obowiązującym przed podjęciem Uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r., Nr VI/73/11. Uchwale Nr IX/N/1391/10 Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej znowelizowanego § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a, w którym wskazano, że przedmiotem działalności Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej jest w szczególności świadczenie usług na rzecz Urzędu Miasta i Gminny [...] w zakresie wykonywania czynności operatora Strefy Płatnego Parkowania w zakresie dystrybucji i sprzedaży biletów postojowych, abonamentowych i opłat zryczałtowanych na rzecz zarządcy drogi, co jest równoznaczne z wyposażeniem tej jednostki w kompetencje do pobierania opłat za parkowanie, bowiem w wyniku sprzedaży kierowcom wskazanych biletów jednostka budżetowa otrzymuje kwoty pieniężne, których wartość odpowiada, ustalonym w uchwale wprowadzającej strefę płatnego parkowania, stawkom jednorazowych, abonamentowych i zryczałtowanych opłat za parkowanie. W tych okolicznościach, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, sprzedaż biletów postojowych to w rzeczywistości określony sposób poboru opłat za parkowanie. Rzecznik podniósł, że treść obecnie obowiązującego § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a Statutu Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej odpowiada znaczeniowo uprzednio obowiązującemu przepisowi § 2 ust. 2 pkt 7 Statutu, określonego uchwałą z dnia 4 listopada 2010 r., czyli sprzed jego nowelizacji, który wprost uprawniał wskazaną jednostkę do pobierania należnych opłat za parkowanie. W tej sytuacji nadal aktualny pozostaje zarzut uprzednio podniesiony w skardze z dnia [...] r., dotyczący naruszenia zasady legalizmu oraz bezprawnego przeniesienia na Miejską Jednostkę Obsługi Gospodarczej kompetencji przyznanych przez ustawę o drogach publicznych – zarządowi drogi. Ponadto, Rzecznik stwierdził, powołując się na art. 8 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowisko wyrażone w doktrynie, że w myśl ww. przepisu, Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę do sądu administracyjnego, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Decyzja o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wyłącznie do oceny Rzecznika, a jej słuszność nie podlega ocenie sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, jako bezprzedmiotowej, a ponadto wniesionej przez organ nieuprawniony. Rada Miasta [...] przedstawiła okoliczności związane z następującymi po sobie uchwałami w sprawie tworzenia i funkcjonowania różnych jednostek organizacyjnych, tj. zakładu budżetowego Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w [...], Miejskiego Zakładu Obsługi Gospodarczej w [...] oraz jednostki budżetowej pod nazwą "Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej" w [...]. Ostatecznie organ wskazał, że w dniu 25 lipca 2011 r. Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę Nr X/191/11 zmieniającą uchwałę w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej w Szczecinie, a na mocy uchwały Nr X/192/11 utworzono jednoosobową Spółkę Gminy Miasto Szczecin pod nazwą "Nieruchomości i Opłaty Lokalne" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Szczecinie, której przedmiotem działalności stała się, m.in., obsługa zadań związanych z prowadzeniem Strefy Płatnego Parkowania. Zniesiony zatem został kwestionowany w skardze zapis § 2 ust. 2 pkt 7 uchwały. Rada Miasta podważyła jednocześnie uprawnienie Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi podnosząc, że Rzecznik nie wskazał na naruszenie przedmiotową uchwałą praw i wolności obywatelskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Jedną z podstawowych kwestii, która wymaga zbadania przez Sąd przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, jest ustalenie, czy została ona wniesiona przez podmiot uprawniony. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta została nadto podniesiona przez Radę Miasta [...], która uznała, że Rzecznik Prawa Obywatelskich nie był uprawniony w tej sprawie do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 208 Konstytucji RP, Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa. Art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) stanowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich (...) stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania. W sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej (art. 1 ust. 3 ww. ustawy). Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na art. 8 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W ocenie Sądu, to, że w art. 8 § 1 wspólnie określono uprawnienia Prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich nie oznacza, że z pola widzenia należy stracić kompetencje tych organów wynikające z przepisów doprecyzowujących ich pozycję w systemie władz publicznych. Jak już wskazano wyżej, w art. 208 Konstytucji RP zastrzeżono, że zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa. Legitymacja skargowa powinna znajdować oparcie nie tylko w przepisie o charakterze ogólnym, ale i w normie określającej legitymację procesową. Mając powyższe na uwadze skład orzekający Sądu stwierdził, że działania Prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich związane są z różnymi zadaniami i kompetencjami, jakie podmioty te realizują. Prokurator niewątpliwie stoi m.in. na straży ochrony obiektywnego porządku prawnego. W myśl art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich aktywność swą winien realizować w zakresie ochrony konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela. Na taki zakres działania Rzecznika Praw Obywatelskich wskazuje się także w literaturze (por. Katarzyna Kubaj "Rzecznik Praw Obywatelskich", w: "System organów ochrony prawnej w Polsce. Podstawowe instytucje", pod red. Marii Kruk, Warszawa 2008, s. 286 i nast.; "Konstytucyjny system władz publicznych" pod red. Pawła Chmielnickiego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 278 i nast.; Eugeniusz Bojanowski "Ochrona przez Rzecznika Praw Obywatelskich wolności i praw człowieka i obywatela w obszarze powszechnego prawa administracyjnego", w Księdze Jubileuszowej Jerzego Świątkiewicza "Państwo w służbie obywateli", Warszawa 2005, s. 73 i nast.; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. z 2005 r., s. 225). Zdaniem Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich w swej skardze, ani w toku postępowania nie wykazał, iż skargę złożył działając w interesie obrony wolności i praw człowieka i obywatela. Również skład orzekający nie dostrzegł, w czym Rzecznik Praw Obywatelskich upatrywać mógł naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela wskutek zamieszczenia w § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a Statutu Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej upoważnienia do dystrybucji i sprzedaży biletów postojowych, abonamentowych i opłat zryczałtowanych na rzecz zarządcy drogi. Samo powołanie się przez Rzecznika na naruszenie zasady legalizmu, naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 13b ust. 8 ustawy o drogach publicznych, to za mało aby uznać, że Rzecznik wniósł skargę zgodnie z ustawowo przyznanymi mu kompetencjami. Wyjaśnienie zagadnienia, która z jednostek budżetowych i organizacyjnych gminy była uprawniona do pobrania i odprowadzenia na rachunek budżetu zarządcy drogi należnych mu opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, w żaden sposób nie wpływa na wolności i prawa człowieka i obywatela. Podkreślić należy również, że nawet uzyskanie potencjalnego rozstrzygnięcia, który z podmiotów utworzonych przez gminę powinien pobierać i wpłacać na rachunek zarządcy drogi opłaty z tego tytułu, nie wpływałoby na zasadność pobranych opłat. Obowiązek ich uiszczenia wynika bowiem jednoznacznie z ustawy o drogach publicznych jak i obowiązującej uchwały w sprawie ustanowienia strefy płatnego parkowania, stanowiącej przepis prawa miejscowego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie wykazał się legitymacją do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, co skutkować musiało jej oddaleniem, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie Sąd wskazuje, że tożsamą przedmiotowo skargę ze skargą Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] r. wniósł Prokurator Okręgowy [...]. Prokurator Okręgowy w [...] w piśmie z dnia [...] r. cofnął skargę na uchwałę z dnia 4 listopada 2010 r., Nr IX/1391/10, oświadczając, że cofnięcie skargi wynika z całkowitego uchylenia kwestionowanego zapisu §. 2 ust. 2 pkt 7 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 571/11 z dnia 25 listopada 2011 r., umorzył postępowanie sądowe.