VII SA/Wa 166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi I. [...] z siedzibą [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. z siedzibą [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po wszczęciu na wniosek M. L. i M. L.-M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. z siedzibą [...] pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] i [...] (d.[...]) z obrębu [...] (w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu literami A-B-C-D-A) przy ul. P. kategoria obiektu XVI/ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] września 2006 r. Prezydenta [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił istotę i zakres postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uznał, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Prezydenta [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że organ architektoniczno-budowlany decyzją z dnia [...] września 2006 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowego na działkach nr ew. [...] i [...]. Działka nr [...] graniczy z nieruchomością wnioskodawców M. L. i M. L.-M.. Projektowany budynek ścianę z otworami okiennymi zlokalizowany został w odległości 0,5 m od granicy z sąsiednią działką drogową o nr ew. [...] i [...]. Szerokość tej drogi, jak wskazał organ "nie wynosi 3,5m". Po drugiej stronie drogi położona jest działka skarżących nr [...], w związku z czym, doszło do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Zdaniem organu wskazany przepis nie mówi o działce znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale o granicy z sąsiednią działką budowlaną, co oznacza, iż odległości winny być respektowane również w stosunku do kolejnych działek, jeżeli pas gruntu (np. działka drogowa pomiędzy nimi) nie posiada odpowiedniej szerokości pozwalającej na spełnienie wymogów rozporządzenia. Takie posadowienie budynku w zbliżeniu do drogi oznacza także naruszenie ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m (droga wojewódzka i powiatowa na terenie zabudowanym). Tymczasem budynek zlokalizowany będzie, zgodnie z projektem budowlanym w odległości 6 m od granicy projektowanej linii rozgraniczającej ulicę. Kontrolując projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda [...] uznał nadto, że narusza on ustalenia decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. W decyzji ustalono, że teren oznaczony w załączniku nr 1 literami A-D-E-F-A jest objęty wydaną przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2005 r. decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji budowy drogi ekspresowej N-S od węzła [...] do węzła [...] w [...] wraz przebudową infrastruktury technicznej – odcinek: węzeł [...] – ul. [...]. Omawiany teren został wyłączony z zakresu objętego decyzją o warunkach zabudowy dla projektowanej budowy budynku biurowego. Oznacza to, że inwestor nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zagospodarowania działki [...], na której zaprojektowano miejsca parkingowe i zbiorniki retencyjne. Wskazując na powyższe uchybienia organ uznał, że stanowią one o kwalifikowanej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania I. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzić: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska , w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia , o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń; 4. wykonanie i sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem. W niniejszej sprawie Prezydent [...] weryfikowaną decyzją zatwierdził projekt budowlany sprzeczny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2006 r., w zakresie zagospodarowania działki nr [...], a także naruszający przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. GINB podzielił także ocenę Wojewody [...] w zakresie naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu ujawnione naruszenia prawa z uwagi na ich charakter oraz skutki ekonomiczno-społeczne jakie wywołały stanowią o kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] września 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższa decyzję wniosła spółka I.. W obszernej skardze podniesiono następujące zarzuty: - rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na wniosek podmiotów niebędących stroną postępowania, - rażące naruszenie art. 75, 77 § 1 i 4, 78, 84 § 1, 85 § 1 w zw. z art. 6, 7, 8 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii geodety oraz oględzin nieruchomości, - nadto naruszenie art. 80, 107 § 3, art. 11 kpa, - rażące naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, - art. 35 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd orzeka po wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt IIOSK 1492/10, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VIISA/WA 2105/09 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładania prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wskazać w związku z tym należy, że Naczelny Sad Administracyjny przesądził, iż w rozpoznawanej sprawie uczestnikom postępowania M. L. i M. L.-M. przysługuje "(...) status strony, który uprawniał ich do zainicjowania postępowania nieważnościowego, a następnie udziału w nim". W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie bez znaczenia jest również to, że w niniejszej sprawie z obrotu prawnego nie została wyeliminowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która znacząco zdeterminowała rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał nadto, że z uwagi na ograniczony zakres kontroli dokonanej w uchylonym wyroku, przedwczesne byłoby odnoszenie się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej oceny całości materiału dowodowego pod kątem istnienia przesłanki nieważnościowej określonej a art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., taka bowiem kompleksowa ocena będzie podjęta przez Sąd przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Przechodząc do rozważań merytorycznych wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] – którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce I. pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] i [...] w[...]. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, ze organ orzekając o kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2006 r. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w związku z czym nie wykazał czy stwierdzona wadliwość decyzji stanowi naruszenie prawa i czy naruszenie to ma charakter rażący. Zaskarżoną decyzją stwierdzono rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ustalił usytuowanie projektowanego budynku w odległości 0,50 m od granicy z sąsiednią działką drogową, której szerokość "nie wynosi 3,50 m, co w sumie nie daje 4 m odległości" od następnej działki budowlanej, zaś budynek w ścianie od granicy posiada okna. Powyższe ustalenie z punktu widzenia kwalifikowanej wadliwości decyzji jest nie do zaakceptowania. Obowiązkiem organu było bezsporne ustalenie odległości projektowanego budynku od sąsiedniej działki budowlanej. Przy czym w niniejszej sprawie przesądzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż odległości określone w § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, dotyczące sytuowania budynków odnoszą się także do granicy sąsiedniej działki budowlanej, mimo że nie jest ona położona w bezpośrednim sąsiedztwie, lecz oddzielona od działki inwestycyjnej pasem gruntu – drogą. Nie można także podzielić oceny organu co do rażącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dotyczy odległości sytuowania obiektów budowlanych przy istniejących drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem organ wskazał na zlokalizowanie projektowanego budynku w odległości 6 m od granicy projektowanej linii rozgraniczającej ulicy (projektowana ulica [...]). Podkreślić w związku z tym należy, że w orzecznictwie sadowoadministracyjnym wielokrotnie prezentowano stanowisko, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa odległości sytuowania obiektów budowlanych przy istniejących drogach (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07 nie publ.), co w niniejszej sprawie organ całkowicie przeoczył. Ostatnią kwestią, na która wskazał organ nadzoru jest niezgodność kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją ustalającą dla tej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja z dnia [...] marca 2006 r.) Działka [...] objęta projektem zagospodarowania terenu położona jest bowiem w pasie drogowym projektowanej ulicy [...] i inwestor nie mógł na niej zlokalizować zbiorników retencyjnych i części parkingów (jak przewidziano w projekcie budowlanym). Stwierdzona wadliwość nie została jednak oceniona przez organ w aspekcie kwalifikowanej wadliwości , o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu organ nie wykazał, że w tym przypadku zostały spełnione wszystkie przesłanki rażącego naruszenia prawa, na które w niniejszym wyroku wskazano , nadto organ nie ocenił znajdującej się aktach opinii z dnia [...] maja 2006 r. firmy [...] wykonującej projekt ul. [...] na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w której stwierdzono brak technicznych przeciwwskazań do wykonania 10 miejsc parkingowych w zatoce drogi. Powyżej wskazana wadliwość przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania mogła mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.