II OW 26/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Powiatu Brzeskiego z dnia 9 lutego 2012 r. nr OŚ.644.5.2012.MC o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starosta Powiatu Brzeskiego a Marszałkiem Województwa Małopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza C. znak: [...] z dnia 20 grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] w miejscowości Z. gmina C." postanawia: wskazać jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy Starostę Brzeskiego Starosta Brzeski pismem z dnia 9 lutego 2012 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa Małopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] w m. Z., gm. C.", którego inwestorem jest K. J. - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Starosta Brzeski uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wyżej wymienionego wniosku i przekazał sprawę Marszałkowi Województwa Małopolskiego. W uzasadnieniu zawiadomienia Starosta Brzeski stwierdził, iż w świetle ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), nie jest on właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w art. 161 ust 1 tej ustawy organem właściwym administracji geologicznej pierwszej instancji jest Marszałek Województwa z wyjątkiem spraw wymienionych w art. 161 ust 2 i 3 czyli spraw zastrzeżonych dla starosty lub ministra właściwego do spraw środowiska. Zdaniem Starosty oznacza to, że dla spraw dotyczących osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi w związku z zadaniami wynikającymi z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr.80, poz. 717 z póżn. zm.) za organ właściwy administracji geologicznej należy uznać marszałka województwa. Nie zgadzając się z oceną Starosty, Marszałek Województwa Małopolskiego, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zwrócił Staroście Brzeskiemu wniosek Burmistrza C. wyjaśniając, że kompetencje marszałka województwa jako organu administracji geologicznej nie wykraczają poza przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze. Ponadto Marszałek powołał się na zapis art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska gdzie starosta jest wskazany do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, na których występują te ruchy, a także prowadzenia rejestru zawierającego informacje o tych terenach. Zadania starosty wynikające z przepisów powołanej ustawy Prawo Ochrony Środowiska są więc realizowane przez starostę, który w tym przypadku nie działa jako organ administracji geologicznej. W odpowiedzi na wniosek Starosty Brzeskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Marszałek Województwa Małopolskiego wskazał, iż właściwość organów administracji geologicznej zapisaną w art. 17 pkt. 6 lit. a) oraz art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w związku z art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 13d ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz z art. 161 ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Art. 110a ustawy Prawo ochrony środowiska nakłada na starostę obowiązek prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz prowadzenia rejestru zawierającego informacje o tych terenach. Art. 13d ust. 6 pkt. 3 lit. a) ustawy o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu wskazuje starostę jako organ opiniujący projekt miejscowego planu odbudowy w zakresie ruchów masowych powierzchni ziemi. Z kolei art. 161 ust. 2 pkt. 3 precyzuje kompetencje starosty w zakresie geologii inżynierskiej odnosząc je do badań geologiczno - inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych. Powyższe powoduje, że marszałek województwa jako organ administracji geologicznej nie dysponuje żadną wiedzą dotyczącą obszarów osuwiskowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu m.in. do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Podobnie przepisy art. 53 ust. 4 pkt. 5 oraz 60 ust. 1 tej ustawy nakładają na organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia tych decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Należy zatem sięgnąć do ustawy Prawo geologiczne i górnicze, która w art. 161 ust. 1 wskazuje, iż organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z ustępem 2 pkt 3 tego przepisu do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych. Analiza tych przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji. Również art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska wskazuje starostę jako organ właściwy do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy. Starosta prowadzi również rejestr zawierający informację o tych terenach. Informacje jakie powinien zawierać taki rejestr określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. nr 121 poz.840). W ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. nr 84 poz. 906 ze zm.) w art. 13d ust. 6 pkt 3a wyraźnie ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy (wydawanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odnosi się do zakresu "warunków posadowienia obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 prawa geologicznego i górniczego budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Starostę Brzeskiego, jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych.