IV SA/Wa 461/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Z. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił postanowienie Wojewody [...] w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i orzekł o nałożeniu na Wójta Gminy Z.kary w wysokości 7500 zł za wydanie decyzji nr [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Wojewoda [...] nałożył na Wójta Gminy Z. karę w wysokości 7000 zł, za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.,o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii kablowej 0,4 kV ze złączami i nadbudową pomiarową dla zasilania działek położonych w miejscowości C., gmina Z. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że w trakcie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego ponownie przeanalizował materiał dowodowy w sprawie, jak również zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz wydanego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [....]. Zaznaczył, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Organ po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wniosek P. sp. z o.o., o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na linii kablowej 0,4 kV ze złączami i nadbudową pomiarową dla zasilania działek położonych w miejscowości C., gmina Z., wpłynął do Urzędu Gminy Z. w dniu [...] października 2010 r. Wobec tego 65 dniowy termin na wydanie przez Wójta Gminy Z. decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji upłynął w dniu [...] stycznia 2011 r., bowiem do powyższego terminu nie wliczono okresu od [...] do [...] grudnia 2010 r., w czasie którego Wójt oczekiwał na uzgodnienie decyzji przez Marszałka Województwa [...] Decyzja Wójta Gminy Z. wydana została w dniu [...] lutego 2011 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego na Wójta Gminy Z. należało nałożyć karę w wysokości 15 x 500 zł = 7500 zł, podczas gdy Wojewoda [...] ustalił karę w wysokości 7000 zł, czyli w kwocie odpowiadającej 14 dniom zwłoki. Wobec powyższego, Minister stwierdził, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., w części dotyczącej wysokości nałożonej kary, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu wyższego stopnia było bowiem określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 65 dni wskazanych przez ustawodawcę. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie Wojewody [...] w części dotyczącej określenia kwoty kary pieniężnej rażąco naruszało prawo, zatem organ odwoławczy zobowiązany był do jego uchylenia w tym zakresie i orzeczenia o nałożeniu na Wójta Gminy Z. kary za wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem terminu, w prawidłowej wysokości. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] wskazano, iż zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie natomiast, zdaniem Ministra, nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu postępowania. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy Z., zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 139 Kpa poprzez wydanie postanowienia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, wbrew jednoznacznemu zakazowi wynikającemu z tego przepisu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 109 i 110 Kpa w związku z art. 14 Kpa poprzez ich pominięcie przez organ li instancji i nieuwzględnienie faktu, że akty prawne rozpoczynają swój byt prawny dopiero od chwili doręczenia ich stronie. Zdaniem skarżącego zakaz określony w art. 139 Kpa nie może pogarszać określonej orzeczeniem organu I instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Skarżący nie zgadza się z postanowieniem Ministra, ponieważ opóźnienie w wydaniu decyzji nie było zawinione. Przyczyną opóźnienia w wydaniu decyzji było niezależne od urzędu opóźnienie w dostarczaniu przez Pocztę Polską zwrotnych potwierdzeń odbioru dokumentów przesyłanych stronom. Natomiast data odbioru poszczególnych przesyłek przez strony postępowania warunkuje rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w Kpa na dokonanie określonych czynności procesowych. Zdaniem skarżącego, czas oczekiwania na zwrotne potwierdzenia doręczenia decyzji nie powinien być wliczany do terminu 65 dni, przewidzianego na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. - określanej dalej upzp) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 upzp). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c upzp). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek P. sp. z o.o o ustalenie lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej 0,4 kV ze złączami i nadbudową pomiarową dla zasilania działek położonych w miejscowości C. gmina Z., wpłynął do Urzędu Gminy Z. w dniu [...] października r. (data uwidoczniona na prezentacje). Wobec tego Wójt zobowiązany był wydać przedmiotową decyzję do dnia [...] stycznia 2011 r. (ponieważ ostatni dzień terminu wypadał w sobotę). Jednak, jak trafnie zauważyły organy orzekające w niniejszej sprawie, termin ten uległ wydłużeniu, bowiem do powyższego terminu nie wliczono prawidłowo ustalonego okresu od [...] do [...] grudnia 2010 r., w czasie którego Wójt oczekiwał na uzgodnienie decyzji przez Marszałka Województwa [...]. Uzgodnienie decyzji jest przesłanką określoną art. 51 ust. 2c upup. Wobec tego okresu oczekiwania na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający nie wlicza się do terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 upzp. Uwzględniając czas uzgodnienia przedmiotowej decyzji przez Marszałka Województwa [...] należy stwierdzić, że termin przewidziany dla Wójta Gminy Z. na wydanie decyzji określającej lokalizację inwestycji celu publicznego upłynął w dniu [...] stycznia 2011 r. Tymczasem organ wydał przedmiotową decyzję dopiero w dniu [...] lutego 2010. r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu. Niewątpliwe Wójt Gminy przekroczył wskazany termin o 15 dni, zatem Wojewoda, który w rozumieniu art. 51 ust. 2a upzg, jest organem wyższego stopnia, zobowiązany był do wymierzenia Wójtowi Gminy Z. kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Brzmienie art. 51 ust. 2 upzg nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje faktu powstania opóźnienia. Dowodzi natomiast, że opóźnienie powstało z przyczyn od niego niezależnych, gdyż Poczta Polska dostarczała organowi zwrotne potwierdzenia odbioru przez 5 miesięcy. Kwestionuje ponadto orzeczenie organu odwoławczego, jako wydanego na niekorzyść strony. Odnosząc się do pierwszego z podnoszonych zarzutów należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek pozytywnych określonych w art. 51 ust. 2c, która uwolniłaby wójta gminy od obowiązku zapłaty kary. W niniejszej sprawie postępowanie nie było zawieszone, nie wystąpiły również opóźnienia spowodowane z winy strony. Sąd podziela stanowisko Ministra, że do czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c upzg, nie wlicza się zwykłych czynności procesowych, czy też okresu oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma. Nie można zatem stwierdzić, że w sprawie zachodzą przesłanki niezależne od Wójta Gminy Z.. Przyczynami niezależnymi od organu będą takie przyczyny, na które organ nie miał wpływu. Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru z pewnością nie stanowi takiej okoliczności. Skoro Wójt uzależniał wydanie decyzji w sprawie od otrzymania zwrotnych potwierdzeń odbioru, a dokumenty te nie były zwracane w terminie, w jakim zwykle miało to miejsce, powinien podejmować czynności (np. reklamacyjne) zmierzające do ich otrzymania. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez organy zasady reformationis in peius, czyli zasady orzekania na niekorzyść strony, określonej w art. 139 § 1 Kpa. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej o 500 zł wyższej niż uczynił to organ I instancji. Sąd podziela stanowisko organu, że w części dotyczącej kary pieniężnej organ I instancji w sposób niewłaściwy - sprzeczny z brzemieniem przepisu - określił wysokość należnej kary. Opóźnienie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wyniosło 15 dni i za taki czas kara powinna zostać wymierzona. Dniem opóźnienia był także dzień wydania decyzji czyli [...] luty 2011 r., czego nie uwzględnił organ I instancji. Wskazać należy, że inny sposób obliczenia kary pieniężnej prowadziłby do naruszenia zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności), co w zgodzie z zasadami Kpa dawało możliwość odstąpienia od zasady określonej w art. 139 Kpa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 109 i 110 Kpa w związku z art. 14 Kpa. Jak już bowiem uprzednio wyjaśniono kwestia doręczenia decyzji, czy też moment związania nią organu nie mają znaczenia w sprawie dotyczącej wymierzenia kary za niewydanie decyzji w terminie. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.)