II SA/Wr 203/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia .... w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Wójt Gminy K. decyzją z dnia .... wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p. ) w związku z uchwałą Nr ...Rady Gminy w K. z dnia ...r. o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K., ustalił R. M. (zwanemu dalej "skarżącym") jednorazową opłatę w wysokości 420.120 zł w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w D. (działka nr ...., numer księgi wieczystej KW ...) o pow. 221,4269 ha, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia ...., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium nakazało aby organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego A. S., który mógłby udzielić wiążących wyjaśnień odnośnie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, jak również aby organ ten zajął stanowisko odnośnie przedłożonego przez skarżącego operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2008 r. Wójt Gminy K. po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia .... ustalił skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 420.120 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia ...., uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało Wójtowi Gminy K. do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż w sentencji zaskarżonej decyzji wyraźnie zostało wskazane, iż odnosi się ona do R. M.. Nadto Kolegium wskazało potrzebę poddania ocenie prawidłowości sporządzonego operatu przez A. S., przy jednoczesnym ustosunkowaniu się do treści operatu sporządzonego przez M. .. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wezwanie dodatkowych świadków, czy też przeprowadzenie innych dowodów, organ I instancji uzależni od ich znaczenia dla przebiegu sprawy. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr 3/2010 Wójt Gminy K. ustalił skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 350.277 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W kolejnym odwołaniu skarżący wskazał, oprócz powtórzenia wcześniej formułowanych zarzutów, że organ odpuścił się naruszenia przepisów art. 32 i art. 40 k.p.a. poprzez przeprowadzenia postępowania bez udziału strony, tj. z pominięciem pełnomocnika skarżącego adw. J. M.. W uzasadnieniu podkreślono, że na rozprawie administracyjnej w dniu 8 stycznia 2009 r. zostało złożone pełnomocnictwo udzielone adw. J.M. przez skarżącego, z którego treści wynikało, że upoważnia ona tego adwokata do "prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy przy udziale Gminy K.o ustalenie wysokości renty planistycznej". Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zawartym w decyzji z dnia ... r., które uznało, że przedmiotowe pełnomocnictwo nie może zostać uznane za właściwe w świetle art. 32 k.p.a., gdyż nie zawiera ono umocowania do działania w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem samorządu terytorialnego (tj. Wójtem Gminy K.) oraz ,że nie zostało należycie opłacone. W ocenie skarżącego treść złożonego dokumentu pełnomocnictwa zawiera wszystkie wskazane przez organ rzekomo brakujące informacje, a dokonując jego wykładni na podstawie art. 65 § 1 i 2 k.c., jednoznacznie dochodzi się do wniosku, że zamiarem mocodawcy było umocowanie pełnomocnika właśnie do podejmowania czynności prawnych w jego imieniu i na jego rzecz w toczącym się przed Wójtem Gminy K. postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Dodał, że pomijając nawet powyższe uwagi organ - w przypadku wątpliwości co do wykładni treści dokumentu pełnomocnictwa - obowiązany był na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do sprecyzowania zakresu umocowania albo też, w przypadku zauważenia braków formalnych czynności, wezwać pełnomocnika do usunięcia tych braków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia ..., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zarzuciło, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z przedłożeniem organowi pełnomocnictwa, w szczególności czy pełnomocnictwo to zostało skutecznie złożone do akt administracyjnych niniejszej sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na powyższą decyzję kasacyjną organu odwoławczego skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego zarzucając m. in. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 32 i art. 33 § 3 k.p.a. przez uznanie, że warunkiem reprezentacji strony w postępowaniu przez pełnomocnika jest dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa na każdym etapie postępowania w sytuacji, gdy udzielone i złożone do akt pełnomocnictwo przez pełnomocnika - z mocy samego prawa - obejmuje umocowanie do reprezentowania strony do dnia wydania decyzji ostatecznej; - art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczana korespondencja i prowadzone rozmowy bezpośrednio ze stroną, z pominięciem pełnomocnika, zapewniają stronie czynny udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 maja 2012r., sygn. akt II SA/Wr 5/11, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu m. in., że "podane przez organ odwoławczy przyczyny wydania decyzji kasacyjnej, nie spełniają przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (w dniu 8 stycznia 2009 r. - jak precyzuje Kolegium, a czemu nie przeczy skarżący) do akt sprawy złożone zostało pełnomocnictwo następującej treści "Podpisany R. M. upoważnia adwokata J. M. do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy - przy udziale Gminy K. - o ustalenie wysokości renty planistycznej". Chronologia akt sprawy wskazuje, że pełnomocnictwo to złożone zostało w związku z przeprowadzoną w tym dniu rozprawą administracyjną, w której uczestniczył również - jako pełnomocnik skarżącego - adwokat J. M.. Z kolei z treści wskazanego dokumentu wynika, że pełnomocnictwo udzielone zostało dla reprezentowania strony skarżącej w sprawie o ustalenie wysokości renty planistycznej i to bez ograniczeń – a więc we wszystkich instancjach. Tym samym, od momentu złożenia pełnomocnictwa organowi, skarżący mógł być reprezentowany przez pełnomocnika na każdym etapie i w każdym postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej (co obejmuje wszelkie postępowania toczące się przed organem pierwszej instancji na skutek decyzji kasacyjnych wydanych przez Kolegium oraz postępowania odwoławcze) a nie tylko w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy K. z dnia 4 marca 2009 r. - jak błędnie przyjął to organ odwoławczy. Taki zakres pełnomocnictwa potwierdza również skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wiadomo zatem jakie okoliczności związane z udzieleniem pełnomocnictwa i skutecznością jego złożenia miałby być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. (...) Przy ocenie trafności argumentacji dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy nie można pominąć, że Kolegium swoją decyzję doręczyło bezpośrednio adwokatowi J. M. – jako pełnomocnikowi skarżącego, co świadczy, że organ ten nie miał żadnych wątpliwości co skuteczności i zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Tym samym argumentacja uzasadniająca podjęcie kasacyjnego orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, sprowadzająca się do zalecenia wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności związanych ze skutecznością udzielonego pełnomocnictwa, pozostaje w sprzeczności z oceną tego pełnomocnictwa, którą we własnym zakresie dokonało Kolegium. Ocenę tę wyrażono wszak przez czynność doręczenia decyzji odwoławczej pełnomocnikowi - adwokatowi J.M.. Konkludując stwierdzić należy, że przyczyny podjęcia decyzji kasacyjnej wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniały - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - kryteriów wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie miało bowiem żadnych wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa i jego skuteczności. W pozostałym natomiast zakresie organ II instancji nie zgłaszał żadnych wątpliwości, o czym świadczy odniesienie się obszerne do zarzutów odwołania. Tym samym nie wykazano, że istniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a." Wójt Gminy K.. po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r. nr 4/2010 ustalił skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 350.277 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że wykonując zalecenie organu odwoławczego zwrócił się do J. M. o wskazanie co do zakresu złożonego w dniu 8 stycznia 2009 r. do akt pełnomocnictwa i adwokat J. M.w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. oświadczył, że ww. pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego obejmowało jedynie uczestnictwo w rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 8 stycznia 2009 r. i dodał przy tym, że nie jest i nie był pełnomocnikiem skarżącego w całym postępowaniu dotyczącym ustalenia tzw. "renty planistycznej". Na powyższą decyzję organu I instancji z dnia 7 grudnia 2010 r. odwołanie złożył skarżący zastępowany przez pełnomocnika adwokata M. S. (pełnomocnictwo z dnia 20 grudnia 2010 r. do zastępowania w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej prowadzonej przez Wójta Gminy K.jako organem I instancji, przed wszystkimi organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi wszystkich instancji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu tego odwołania decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr SKO.4141/96/2011 uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia .... i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w wyniku skargi złożonej przez skarżącego na decyzję Kolegium z dnia .... Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 5/11) uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia 13 września 2010 r. Kolegium podkreśliło, że w związku z powyższym powstała sytuacja, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje dotyczące tożsamego podmiotu i przedmiotu: decyzja Wójta Gminy K. z dnia ....i aktualnie zaskarżona decyzja Wójta Gminy K.z dnia ..... Organ wskazał, że koniecznym w tej sytuacji stało się wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji, a zgodnie z ww. wyrokiem Sądu, Kolegium rozpozna odwołanie od decyzji Wójta Gminy K.z dnia ..... Odpis powyższej decyzji doręczono pełnomocnikowi skarżącego adwokatowi M. S. i do wiadomości samemu skarżącemu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 7 .... uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia ....w części dotyczącej ustalonej wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka nr .... o pow. 221,4269 ha i ustaliło tą opłatę w wysokości 341 408 zł, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m. in., że "nietrafny jest także zarzut naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 32 i art. 40 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika w postępowaniu, bowiem jak wynika z wyjaśnienia adwokata J. M. z dnia 9 listopada 2010 r., pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącego obejmowało jedynie uczestnictwo w rozprawie administracyjnej, która miała miejsce w dniu 8 stycznia 2009 r. Kolegium dodało przy tym, że z ostrożności podnosi, iż z zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2010 r. VII SA/Wa 328/10, LEX nr 676073): "Pominięcie pełnomocnika jest niewątpliwą wadą proceduralną, lecz wada ta sama przez się nie wywołuje skutku bezwzględnej nieskuteczności decyzji. Doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika wywołuje taki skutek, iż strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania czynności czy wnoszenia środków odwoławczych przez stronę należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi, chociaż strona której doręczono decyzję, nie jest pozbawiona prawa do złożenia odwołania." Kolegium zauważyło, że skoro w niniejszej sprawie skarżący skutecznie złożył odwołanie to przy przyjęciu, że w sprawie był ustanowiony pełnomocnik, okoliczność niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, choć stanowi uchybienie, to nie ma wpływu na wynik postępowania i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Dodał, że ten sam skutek dotyczy doręczeń innych pism w trakcie postępowania, na które skarżący reagował nie kwestionując wówczas faktu niedoręczenia ich pełnomocnikowi. Powyższą decyzję doręczono skarżącemu w dniu 30 stycznia 2012 r. Skarżący w własnoręcznie podpisanej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (skarga nadana za pośrednictwem organu odwoławczego w urzędzie pocztowym w dniu 25 lutego 2012 r.) wniósł o jej uchylenie przywołując wcześnie już formułowane zarzuty i argumentację, w tym zwłaszcza dotyczącą naruszenia art. 32 i art. 40 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji bez udziału strony, na skutek całkowitego pominięcia ustanowionego w sprawie pełnomocnika we wszystkich czynnościach postępowania od chwili rozprawy administracyjnej w dniu 8 stycznia 2009 r. Skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że "pomimo faktu udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi M.S. w dniu 20 grudnia 2010r. (...) Kolegium Odwoławcze w dalszym ciągu doręcza mi wszystkie pisma i decyzje, a nie mojemu pełnomocnikowi." Skarżący podkreślił, że wbrew wskazaniom wyroku tut. Sądu z dnia 4 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 5/11) Kolegium nie ustaliło, czy udzielone przez skarżącego adwokatowi J. M.. pełnomocnictwo zostało skutecznie złożone do akt sprawy, a jedynie nieprawidłowo uznało, że pełnomocnictwo to obejmowało tylko umocowanie do uczestnictwa w rozprawie administracyjnej w dniu 8 stycznia 2009 r. Skarżący zarzucił, że przyjęty przez organ zakres pełnomocnictwa jest sprzeczny z treścią tego dokumentu i oświadczeniami skarżącego składanymi w sprawie. Zaznaczył, że Kolegium nie zwróciło się do niego z zapytaniem jaki był jego zamiar i zakres udzielonego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi. Przed wszystkim Sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję administracyjną w pierwszej kolejności zobowiązany jest badać, czy został dochowany termin wskazany w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Od tego bowiem momentu rozpoczyna bieg termin do wniesienia skargi, jednocześnie fakt doręczenia decyzji administracyjnej skutkuje tym, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Należy wskazać że trzydziestodniowy termin rozpoczyna bieg od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie skarżącej, a w określonych sytuacjach termin ten rozpocznie bieg w momencie doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi strony. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 k.p.a. w przypadku ustanowienia pełnomocnika wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczać pełnomocnikowi strony. Oznacza to, że od momentu przedstawienia organowi pełnomocnictwa, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach w sprawie i to do niego powinny być kierowane wszelkie pisma, których adresatem jest strona postępowania. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa bowiem za jego pośrednictwem z wszelkimi skutkami prawnymi odnoszącymi się do strony. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków odnośnie doręczeń pism w takim przypadku. W konsekwencji tego doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, a przede wszystkim nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że strona na etapie postępowania odwoławczego na decyzję Wójta Gminy K. z dnia 7 grudnia 2010 r. ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata M.S. (pełnomocnictwo z dnia 20 grudnia 2010r.), który sporządził odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, i co równie znamienne, któremu doręczono decyzję organu odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2011 r. uchylającą zaskarżoną decyzje w całości i umarzającą w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Tymczasem zaskarżona decyzja z dnia 7 listopada 2011 r., wydana dalej w tej samej sprawie, tj. w przedmiocie ustalił skarżącemu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości w D., doręczona została na adres skarżącego w dniu 30 stycznia 2012 r. z pominięciem profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w sprawie, czym naruszono przepis art. 40 § 2 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a zatem skarga w niniejszej sprawie została złożona przedwcześnie, co czyni ją niedopuszczalną i zwalnia Sąd od oceny pozostałych zarzutów w niej zawartych, ukierunkowanych na merytoryczne badanie decyzji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ II instancji obowiązany będzie dokonać prawidłowego doręczenia decyzji z dnia 7 listopada 2011 r., biorąc pod uwagę poczynione przez Sąd uwagi, co otworzy dopiero stronie bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia prawidłowego doręczenia tej decyzji. Z tych też względów stwierdzając, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.